تئوري هاي مدیریت دولتي دکتر حمزه خواستار

تئوري­هاي مدیریت دولتي

دکتر حمزه خواستار

فهرست مطالب                                       

فصل اول: مباني نظري.. ۷

معناي مديريت: عمل عقلايي همكاري گونه. ۷

مديريت دولتي چيست؟. ۸

تفاوت‌هاي تئوري مديريت دولتي و تئوري مديريت.. ۹

رويكرد ويلسون.. ۱۰

رويكردهاي علمي به مديريت.. ۱۰

ديدگاه‌هاي اوليه: لئونارد وايت.. ۱۱

اروين استنه. ۱۱

هشدار والدو. ۱۲

مديريت اداري و ساختار سازماني.. ۱۲

هماهنگي و تقسيم كار ۱۴

كارآيي: معيار كليدي موفقيت.. ۱۴

فصل دوم: موضوعات پنج‌گانه مهم در تئوري سازمان دولتي.. ۱۶

سياست و اداره ۱۶

بوروكراسي و دموكراسي.. ۱۸

سازمان و مديريت.. ۱۹

تئوري و عمل.. ۱۹

نظريه‌هاي سازمان دولتي.. ۲۱

فصل سوم: مدل عقلايي سازمان.. ۲۳

علم رفتار انساني.. ۲۳

رويكرد عمومي يا كلي به مديريت.. ۲۳

ضرب المثلهاي مديريت.. ۲۴

هربرت سايمون: مدل عقلايي اداره ۲۵

ديدگاه اثبات گرايي.. ۲۵

مفهوم عقلانيت.. ۲۶

رفتار فردي.. ۲۶

انسان اداري.. ۲۷

مدل‌های سه‌گانه تصميم‌گيري.. ۲۷

نقد مدل عقلايي.. ۲۸

۱) ديدگاه محدود از تعقل انسان.. ۲۹

۲) درك ناقص از كسب دانش… ۲۹

۳) پيوند ناقص بين تئوري و عمل.. ۳۱

تئوري تفسيري / كنشي.. ۳۱

تئوري انتقادي اجتماعی: يورگن‌ هابرماس… ۳۴

تحليل انتقادي از سازمان‌های دولتي.. ۳۷

جهت گيري‌هاي فعلي تئوري مديريت دولتي.. ۳۹

فصل چهارم: نقش دولت.. ۴۱

كوتاهي بازار ۴۱

۱) كالاهاي عمومي.. ۴۱

۲) عوارض بيروني.. ۴۲

۳) انحصار طبيعي.. ۴۲

۴) اطلاعات ناقص…. ۴۳

مراحل دخالت دولت.. ۴۳

۱) اقتصاد آزاد. ۴۳

۲) ظهور دولت رفاه ۴۴

۳) تعقل گرايي اقتصادي.. ۴۴

وظايف اصلي دولت.. ۴۴

فصل پنجم: اداره امور دولتي نوين.. ۴۶

مدیریت دولتی نوین (NPM) و اداره امور دولتی نوین (NPA). 46

مدل هاي پنج گانه در اداره امور دولتي.. ۴۷

۱) مدل كلاسيك بوروكراتيك… ۴۸

۲) مدل نئوبوروكراتيك… ۴۸

۳) مدل نهادي.. ۴۹

۴) مدل روابط انساني.. ۴۹

۵) مدل انتخاب عمومي.. ۵۰

اداره امور دولتي نوين.. ۵۰

فصل ششم: انسان گرايي سازماني و اداره امور دولتي نوين.. ۵۴

بارنارد و سازمان‌های غيررسمي.. ۵۴

تئوري X و تئوري Y مگ گريگور ۵۵

شخصيت و سازمان، اثر كريس آرجريس… ۵۵

بهبود سازمان در بخش دولتي: اثر گولمبيوسكي.. ۵۷

ميني‌پارادايم‌ در مديريت دولتي.. ۵۸

اداره امور دولتي نوين.. ۵۹

واقعيات در برابر ارزش‌ها ۶۰

كارآيي در برابر عدالت.. ۶۱

سلسله مراتب در برابر مشاركت.. ۶۱

فصل هفتم: مديريت دولتي نوين.. ۶۳

ريشه‌های مدیریت دولتی نوین.. ۶۳

مدیریت دولتی نوین در اروپا: ظهور اصلاحات بخش دولتی.. ۶۴

شبه پارادايم مديريت دولتي نوين.. ۶۵

مديريت دولتي نوين: عدم جدايي سياست از اداره ۶۶

مشكلات الگوي سنتي اداره امور دولتي.. ۶۶

ضرورت های تغییر. ۶۸

۱) حمله به بخش دولتي.. ۶۸

حمله به بخش دولتي عمدتا در سه بعد صورت گرفت: ۶۸

۲) نظريه اقتصاد. ۶۹

۳) جهاني شدن و رقابت.. ۷۱

ويژگي‌هاي عمده مديريت دولتي نوين.. ۷۱

انتقادهاي مربوط به مديريت‌گرايي.. ۷۳

مديريت دولتي نوين در كشورهاي در حال توسعه. ۷۵

مسائل اخلاقي و پاسخگويي.. ۷۸

روابط بيروني در مدل سنتي.. ۷۹

چشم‌انداز آينده مديريت دولتي نوين.. ۷۹

فصل هشتم: موسسه عمومي.. ۸۲

انواع مؤسسات عمومي.. ۸۲

۱) خدمات عام المنفعه. ۸۳

۲) حمل و نقل زميني و پست.. ۸۳

۳) مؤسسات در محيطهاي رقابتي.. ۸۴

۴) مراجع تنظيم بازار ۸۴

دلايل تاسيس مؤسسات عمومي.. ۸۴

مجادله خصوصي سازي.. ۸۵

۱) بحث‌هاي اقتصادي مدافع خصوصي سازي.. ۸۶

۲) كارايي مديريت و خصوصي سازي.. ۸۷

۳) بحث‌هاي ايدئولوژيك… ۸۷

فصل نهم: مديريت استراتژيك… ۸۹

الگوي برايسون.. ۸۹

مديريت استراتژيك… ۹۱

انتقادهاي وارده به مديريت استراتژيك در بخش دولتي.. ۹۱

فصل دهم: مديريت مؤلفه‌هاي محيطي.. ۹۳

نياز به تمركز خارجي.. ۹۳

گروه‌های ذينفع (فشار، ذي نفوذ) ۹۴

اهميت تئوري گروه‌های ذينفع براي خط مشی گذاری.. ۹۵

فصل يازدهم: تاكيد بر خط مشي در مديريت دولتي.. ۹۷

جهت‌گيري خط مشی عمومي در مطالعات مديريت دولتي.. ۹۷

اخلاق دموكراتيك ردفورد. ۹۸

تأثیرگذاری بر منش بوروكراتيك… ۹۹

مسئوليت عيني در برابر مسئوليت ذهني.. ۱۰۰

مطالعات اخلاقي.. ۱۰۰

محدوديتهاي مسئوليت ذهني.. ۱۰۱

بوروكراسي نماينده ۱۰۱

اثربخشي در خط مشی عمومي.. ۱۰۱

ليبراليسم گروه ذي‌نفوذ از ديدگاه لوي.. ۱۰۲

قدرت قهريه دولت.. ۱۰۲

اجراي خط مشی.. ۱۰۳

عوامل سياسي اقتصادي.. ۱۰۳

شيوه‌هاي تجزيه و تحليل خط مشي عمومي.. ۱۰۴

بحران عقلانيت وينسنت استروم. ۱۰۵

فصل دوازدهم: افق‌هاي نو در مديريت دولتي.. ۱۰۹

۱) ابداعات و نوآوري‌هاي خارق‌العاده و سريع تكنولوژيك… ۱۰۹

۲) دانشي شدن سازمان‌ها ۱۰۹

۳) جهاني شدن.. ۱۱۰

۴) تغيير در تركيب جمعيت‌ها و تنوع و تعدد فرهنگي.. ۱۱۰

۵) كاهش اعتماد به نهادهاي سنتي دولت.. ۱۱۰

استراتژي‌هاي آينده مديريت دولتي.. ۱۱۱

ضميمه: سوالات سال‌های گذشته درس تئوری‌های سازمان دولتي دانشگاه آزاد. ۱۱۳

سوالات درس تئوری‌های سازمان دولتي سال ۱۳۸۶٫ ۱۱۳

سوالات درس تئوری‌های سازمان دولتي سال ۱۳۸۷٫ ۱۱۶

سوالات درس تئوری‌های سازمان دولتي سال ۱۳۸۸٫ ۱۲۰

فصل اول: مباني نظري

مديريت دولتي رشته‌اي است كه به مطالعه و بررسي سازمان‌های دولتي مي‌پردازد. والدو مي‌گويد به علت تأثیر جدي سازمان‌های دولتي بر زندگي انسان‌ها، هنگام بحث از مديريت دولتي، بهتر است هوشيار و آگاه باشيم. اما همان‌طور كه چستر بارنارد خاطر نشان مي‌كند، ما بايد معني كيفيت زندگي سازماني را نيز حفظ كنيم.

با اين حال، فارغ از هر برخوردي كه ما با سازمان‌های دولتي داريم زنجيره‌اي پيچيده و طولاني از رويدادها، ادراكات و رفتارهاي انساني نهفته است كه در زندگي روزمره ما ايجاد شده است. در حقيقت سازمان‌ها، محصولات اعمال انسان‌ها هستند، اعمالي كه از ديد عاملان آن‌ها داراي معني و مفهوم خاصي‌اند.

ميزان زيادي از جدل بين علم يا هنر بودن مديريت دولتي از عدم توافق در مورد اين موضوع است كه مديريت دولتي به عنوان يك رشته مورد بحث واقع شده است يا به عنوان يك فعاليت.

والدو مديريت دولتي را به عنوان يك حرفه در نظر مي‌گيرد. اين ديدگاه نسبت به ساير ديدگاه‌هاي مطرح شده، از احتمال و امكان تدوين يك تئوري جامع و منسجم از سازمان‌های دولتي و همین‌طور امكان اينكه تئوري بتواند به طور كامل با منافع و محورهاي مورد توجه به كارگزاران سازگار شود، جلوگيري مي‌كند.

معناي مديريت: عمل عقلايي همكاري گونه

عمل عقلايي يعني عملي كه منجر به تحقق اهداف معيني شود، ضمن آنكه به تحقق ساير اهداف، زيان يا ضرر حداقلي وارد مي‌سازد. در مديريت دولتي به عنوان يك فعاليت، براي حداکثر سازی تحقق اهداف مورد نظر مردم، به طور مستمر از وسايل نيل به هدف استفاده مي‌شود. اگرچه در ميزان آگاهي از هدف، دانش و سطح انتزاعي افراد درگير در اين فعالیت‌ها تفاوت‌های زيادي وجود دارد. عقلانيت ممكن است درون عمليات يك ماشين يا حتي درون يك حرفه صورت گيرد. وظيفه رهبر يا مدير پيوند چنين عقلانيتي با اهدافي است كه مي‌خواهد بدين طريق تحقق آن‌ها را حداكثر سازد.

فعاليت انساني در صورتي همكاري محسوب می‌شود كه منشأ اثراتي باشد. مديريت نوعي از تلاش انساني همكاري‌گونه است كه از ميزان بالاي عقلانيت برخوردار است. سازمان اسكلت يا استخوان بندي است و مديريت فيزيولوژي اداره كردن است. سازمان ساختار است و مديريت عملكرد است. يكي ايستا است و در جستجوي الگوست و ديگري پوياست و حركت را در پيش مي‌گيرد.

مديريت به طور معمول از اعمال عمدي براي تحقق عقلانيت استفاده مي‌كند، اما يك مدير يا انديشمند فهيم از تفاوت بين نيت و واقعيت آگاه خواهد شد و هرگز حوزه بزرگي كه كماكان غيرقابل مديريت است فراموش نخواهد كرد.

مديريت دولتي چيست؟

اينكه مديريت دولتي هنر است يا علم، بستگي به معني و تاكيدي دارد كه اين اصطلاحات صورت مي‌گيرد. هم‌چنين از نوع مديريت دولتي مورد اشاره، يعني مديريت دولتي به عنوان مطالعه سيستماتيك از يك طرف و فعاليت و يا فرآيند از طرف ديگر نيز متأثر مي‌گردد. ايده محوري مديريت دولتي عمل عقلايي است.

تجزيه و تحليل ساختاري-كاركردي كمك مي‌كند تا معناي عامه را در همه جوامع تعيين كنيم. مفهوم فرهنگ نيز به تعيين جنبه‌هاي متغير عامه بين جوامع و همين طور روابط متنوع مديريت درون يك جامعه كمك می‌کند. علماي مديريت دريافته‌اند كه نمي‌توان امور مربوط به انسان را دقيقاً به صورت نمودار و ضابطه بيان داشت و برخي از آنان بدون آنكه اشتياق خود را نسبت به عقلاني كردن امور از دست داده باشند به اين نتيجه رسيده‌اند كه عقلانيت كامل در امور انساني هدفي صحيح نمي‌باشد. جهاني كه در آن تمامي امور نظم يافته و قابل پيش‌بيني بوده‌اند و جاي براي حركات بي‌نظم، احساسات و عواطف، شگفتي و حيرت زدگي و عمل دلخواهانه انسان نباشد جهان واقعي نيست.

ديدگاه جديد يك موضوع فلسفي و روان‌شناختی است كه تلقي جديدي را مي‌طلبد و در آن تلقي بايد مسائل را اعم از عقلايي و غیرعقلانی در نظر گرفت. عوامل غیرعقلانی را نبايد به عنوان مخالف با سازمان در نظر آورد بلكه بايد آن‌ها را به عنوان عواملي كه در تحقق اهداف سازمان مؤثرند در نظر گرفت.

تفاوت‌هاي تئوري مديريت دولتي و تئوري مديريت

تفاوت­هاي عمده‌ای بين بخش دولتي و بخش خصوصي وجود دارد. اين تفاوت‌ها سبب می‌شود كه تئوري سازمان خصوصي با تئوري سازمان دولتي تفاوت­هايي داشته باشد. عمده­ترين اين تفاوت‌ها عبارتند از:

  • برعكس بخش خصوصي، تصميمات بخش دولتي ممكن است قهري و اجباري باشند.
  • شکل‌های پاسخگويي در بخش دولتي با بخش خصوصي متفاوت است. در حالي كه مديريت شركت از نظر تئوريك نسبت به سهامداران پاسخگو است، كاركنان دولت به رهبر سياسي، پارلمان، مردم و بخش‌های مختلف نظام قضايي پاسخگو هستند.
  • مدير دولتي بايد با يك دستور كار خارجي كه عمدتاً توسط رهبر سياسي تنظيم مي‌شود، دست و پنجه نرم كند. اين موقعيت با سازماني كه در آن انگيزه مشترك در همه سطوح سازمان پول درآوردن است، تفاوت دارد.
  • بخش دولتي در اندازه‌گيري برونداد يا كارآيي توليد، ذاتاً مشكل دارد. در اينجا معيار نهايي و مشخصي، مثل سود در بخش خصوصي وجود ندارد.
  • سرانجام اندازه و تنوع عظيم بخش دولتي هر گونه هماهنگي و كنترل را دشوار مي‌سازد.

انديشمندان اوليه مديريت دولتي اصلاح طلباني بودن كه بر احياء نوعي احساس شايستگي نسبت به دولت تاكيد مي‌كردند اما در بعد وسيع‌تر رسالت خود را بسط دموكراسي و اثبات اينكه دموكراسي می‌تواند تحت شرايط مدرن نيز حفظ شود قرار داده بودند. اين صاحب نظران، افرادي عمل‌گرا بودند كه به ايجاد سازوكارهاي خاص توجه داشتند كه می‌توانست آن‌ها را به پاسخ‌دهي در برابر جامعه تكنولوژيك به شدت شهري‌گرا كه در آن زندگي مي‌كردند قادر نمايد.

براي مثال، نظريه اداري هاميلتون، از نوعي دولت قوي ملي صحبت مي‌كرد كه در آن قدرت قابل ملاحظه‌اي در قوه مجريه نهفته است. وايت مدعي است اين وضعيت با رشد گرایش‌های نخبه‌گرايي بين طرفداران حكومت فدرالي ايجاد مي‌شود. مرجع نمودن قوه مجريه در نظر هميلتون از تصور نمودن عدم تمركزگرايي در سطح حكومت و در سطح ملي جلوگيري نكرد. در عين حال، به طور واضح ساختار خاص اداره كردن در سطح ملي را به تصوير كشيد.

در مقابل، جفرسون مسأله اداره امور عمومي و سازمان را مستقيماً به مسأله گسترش ايده دموكراسي پيوند داد. برعكس آزادي عمل وسيع پيشنهادي هميلتون براي قوه مجريه، جفرسون از محدودیت‌های قانوني و حقوقي شديد بر قدرت قوه مجريه سخن مي‌راند. ديدگاه‌هاي جفرسون تكامل سازمان‌های دولتي را به طور چشمگيري تحت تأثیر قرار داد.

رويكرد ويلسون

ويلسون مدعي بود كه انديشمندان سياسي بيشتر به مسائلي در مورد قانون اساسي پرداخته‌اند و عمليات فعال مؤسسات دولتي را ناديده گرفته‌اند. وي مطرح كرد كه بايد اجازه داده شود اصول ثابت مديريت اداري، اصول شبه بازرگانی راهنماي عمليات سازمان‌های دولتي باشند. در واقع از نظر او حوزه امور عمومي حوزه‌اي بازرگاني است.

در آن زمان مطالعه مديريت بازرگاني گسترش يافته بود و هم‌زمان با ظهور علم‌گرايي[۱] در آن عصر، بخش بازرگاني به طور كامل تكنولوژي را در اختيار گرفت و آن را نه تنها در ماشين‌ها بلكه در مورد انسان‌ها نيز بكار گرفت.

ويلسون معتقد بود كارآيي اداري و همین‌طور مسئوليت اداري مي‌تواند از طريق ايجاد مراكز قدرت واحدي كه به طور اساسي ساختارهاي سلسله مراتبي را كنترل مي‌كنند، افزايش داده شود. براي حصول اطمينان از عمليات كارآمد و مطمئن، مسئوليت اقدامات دولتي بايد به عهده يك صاحب اختيار واحد قرار داده شود.

از ديدگاه ويلسون مديريت وراي فضاي سياست قرار دارد. پرسش‌های اداري، پرسش‌هاي سياسي نيستند. اگرچه سياست، وظيفه‌هايي را براي مديريت تدوين مي‌كند، ولي نبايد از تغيير در مقاماتش رنج ببرد.

در قلمرو سياست، موضوعات بحث‌انگيز بايد مورد بررسي قرار داده شوند و بايد تصميمات راجع به خط مشي عمومي اتخاذ شوند. در قلمرو اداره، سياست بايد به وسیله بوروكراسي حرفه‌اي و بي‌طرف اجرا شود. ويلسون مدعي بود كه از اين طريق مي‌توان تعادل صحيحي بين پاسخگويي دموكراتيك و شايستگي اداري برقرار نمود.

رويكردهاي علمي به مديريت

زيربناي اساسي ظهور مطالعه مديريت، تلاش براي استنتاج اصول علمي بود كه مي‌توانست اعمال مديران را، به موازاتي كه در پي طراحي يا اصلاح ساختارهاي سازماني هستند، راهنمايي كند. محققان مديريت مانند دانشمندان علوم اجتماعي تا حدي مرعوب علم شدند، خصوصاً به موازاتي كه شاهد تأثیر چشم گير علوم و تكنولوژي در فرآيندهاي صنعتي بودند.

تا اندازه‌ای مشكل در اين واقعيت نهفته بود كه انديشمندان علوم اجتماعي به طور واضح هدف از علمي شدن درك زندگي را حل نكرده بودند. تفسير خاص علم كه در طول دوران مياني اين قرن بر مطالعه مديريت غالب بود، در درك زندگي سازماني دچار محدوديت شد.

يكي ديگر از قلمرو يا حوزه‌هايي كه دغدغه توجه به اصول علمي در آن مي‌رفت، حوزه نوين مديريت دولتي بود. بانيان مديريت دولتي مانند ساير دانشمندان اجتماعي به امكان تحقق مطالعه علمي مديريت دولتي اعتقاد داشتند. اما تا زماني كه هربرت سايمون كتاب رفتار اداري خود را به رشته تحرير درآورد، فرمول مشخصي از علم بر اساس نوعي شناخت شناسي مستدل و دقيق وجود نداشت. از نظر ويلابي ايراد ممكن است از معرفي مديريت دولتي به عنوان يك علم نشأت گيرد. چه اين ايراد معتبر باشد چه نباشد، موضعي كه در اينجا اتخاذ مي‌شود آن است كه در مديريت دولتي، اصول بنيادي ويژه‌اي وجود دارد كه مانند ساير رشته‌هاي كاربردي عموميت دارد.

ديدگاه‌هاي اوليه: لئونارد وايت

تلاش‌هاي اوليه براي تدوين اصول، عمدتاً روي ساختار سازماني و موضوعاتي قابل بحثي نظير تقسيم كار و زنجيره فرمان متمركز گرديد. به زعم وايت توصيف اصطلاح اصول، آن طور كه در مديريت دولتي استفاده مي‌شود. به عنوان يك «واژه سحرآميز» كه مسلماً داراي «قدرت جادويي» است، به هيچ وجه براي ايجاد رويكردي نسبت به مطالعه علمي مناسب نيست. براي نمونه، دانشمندان علوم فيزيك به هیچ وجه از اين اصطلاح استفاده نمي‌كنند، كسي در پي تدوين اصول شيمي يا فيزيك نيست.

اروين استنه[۲]

وي مدعي بود آنچه در متون مديريت دولتي به عنوان اصول به خود گرفته بود، نوعي حدس و گمان بيش نيست و به سختي آن علم مديريت دولتي را كه بسياري در پي آن بودند شكل مي‌دهد. وي در مقابل «تعيين رابطه علمي» را به عنوان مبنايي براي علم مديريت دولتي پيشنهاد كرد و از طريق مجموعه‌اي از تعاريف اوليه، قواعد كلي و قضايا در پي مبنايي عقلايي براي تحقيق تجربي برآمد كه علم مديريت مي‌توانست بر اساس آن بنا شود. بدين ترتيب علم مديريت دولتي مي‌توانست تحقق يابد. براي مثال، يكي از فرضيه‌ها مطرح مي‌كرد كه به موازاتي كه وظايف احساسي و تكراري به صورت بخشي از روال كار عادي سازمان درمي‌آيند، هماهنگي فعاليت‌هاي درون يك سازمان مستقيماً تغيير مي‌كند.

هشدار والدو

وي ادعا كرد موقعي كه علم سياست جديد با ايدئولوژي مترقي كارايي اداري ادغام شد، نتايج تا حدي درهم و برهم شد. تا اينجا دانشمندان سياسي در مورد مديريت دولتي از اين باور ديرينه كه مشكل دولت خوب مشكل انسان اخلاقي است روي برتافتند و به ديدگاه مخالف آن روي آوردند كه مدعي بود اخلاق به مديريت دولتي ارتباطي ندارد و همين طور عامل تعيين كننده، كاركنان خبره و نهادهاي مناسب و شايسته هستند.

مديريت اداري و ساختار سازماني

مشغله ذهني بسياري از صاحب نظران مديريت بازرگاني، اين بود كه چگونه ممكن است سازمان‌ها، خصوصاً سازمان‌های بزرگ و پيچيده به بهترين وجه طراحي شوند تا فعالیت‌های آن‌ها كارآمد شود. جيمز موني و آلن رايلي چهار اصل را مطرح كردند:

  1. هماهنگي از طريق وحدت فرماندهي: تاكيد بر اهميت رهبري قوي مديران كه از طريق سلسله مراتب فرمان اعمال مي‌باشد.
  2. زنجيره مراتب: يعني تقسيم عمودي كار بين سطوح سازماني مختلف.
  3. اصل وظيفه‌اي: كه به موجب آن وظايف سازمان مي‌توانست با عنايت به تقسيم افقي كار، گروه‌بندی شوند.
  4. رابطه بين صف و ستاد: صف نشانگر اختيار است. بخش ستادي ايده و توصيه ارائه مي‌دهد.

وايت بر عليه افزايش تمركز سه استدلال مطرح كرد: ۱) برخي مسائل و موضوعات خاص ممكن است در سطح محلي بهتر انجام شوند و بايد در آن سطح باقي بمانند. ۲) متصديان اداري در سطح مركز، ممكن است به شيوه‌اي مستبدانه و مبتني بر نظرات شخصي خود عمل كنند و ۳) تمركزگرايي به شهروندان اجازه نخواهد داد تا تجربه پذيرش مسئوليت مدني را كسب كنند.

براي وايت، موضوع تمركز و يكپارچگي به طور واضح به وسیله نگراني نسبت به حفظ مسئوليت دموكراتيك محدود مي‌شود. در مقابل ويلابي و گیولیک به طور دقيقي بر تدوين اصولي براي راهنمايي فعالیت‌های مديراني كه در پي كارايي بيشترند متمركز مي‌شوند. در آثار اين نويسندگان اثرشان توجه به مسئوليت دموكراتيك جاي خود را به توجه به ساختار، كنترل و كارآيي مي‌دهد.

به عقيده ويلابي، اختيار اداري بايد در يد قدرت مدير اجرايي اصلي باشد، كسي كه براي انجام كار محوله به او وظايف و قدرت مناسبي اعطا شده است. اين گام، نخستين اقدام در ايجاد شاخه اجرايي است، يعني بخش واحد يكپارچه‌اي از دستگاه اداري. به گفته ويلابي، گام بعدي در ايجاد سيستم اداري منبعث از اصول مديريت اداري، يكپارچه كردن فعاليت‌ها و بخش‌های مختلف درون شاخه اجرايي است. طوري كه گروه‌هایی داراي مأموریت‌های مشابه و روابط كاري مستمر به طور تنگاتنگي با هم گروه‌بندی شوند. با تبعيت از اصول علمي مديريت اداري، شاخه اداري مي‌تواند كارآمدتر عمل كند؛ و اصولي كه بايد دنبال شود، اصولي‌اند كه در سازمان بازرگاني و يا خصوصي كاربرد دارند.

گيوليك مشكل سازمان دولتي را مانند مشكل ساير سازمان‌ها مي‌ديد، يعني مشكلي كه به «ساختار هماهنگي وضع شده براي يكپارچگي واحدهاي كاري يك موسسه» برمي‌گردد. گيوليك در توصيف ايجاد نهادهاي جديد چهار مرحله پيشنهاد مي‌كند. ۱) تعريف فعاليت يا كاري كه بايد انجام شود. ۲) انتخاب يك رئيس ۳) تعيين ماهيت و تعداد واحدهاي مورد نياز ۴) ايجاد ساختار اختيار.

ماهيت واقعي فرآيندهاي كاري، تقسيم كار را ضروري مي‌سازد. گيوليك مجموعه‌اي از اصول بخش‌بندي را پيشنهاد كرده است. وي پيشنهاد مي‌كند كه كار ممكن است بر اساس مباني ذيل تقسيم شود:

  1. هدف: ممكن است سازمان بر مبناي هدف عمده‌اي كه در پي تحقق آن است نظير ارائه آموزش يا كنترل جرم، سازماندهي شود. از آن جهت كه تفكيك كامل اهداف دولت دشوار است، مضراتي بر آن مرتب است.
  2. فرآيند: اين روش سازماندهي بر مهارت‌های فني تاكيد خواهد داشت اما برخي اوقات ممكن است هدف اصلي مورد نظر سازمان را مخدوش سازد.
  3. اشخاص يا محصولات: اگرچه اين روش از مزيت فراهم آوردن ارتباط ساده مستقيم با مصرف كننده برخوردار است. ولي مزيت تخصص گرایی را حداقل مي‌كند.
  4. مكان: مزيت‌هاي مترتب بر اين رويكرد، آسودگي و راحتي در هماهنگ كردن خدمات درون يك ناحيه مشخص و خاص و انعطاف‌پذيري آن در تدوين قوانين كلي براي شرايط محلي مي‌باشد. در عين حال ممكن است مديريت كوته­بين و بخش نگر شود و در نهايت اهميت روش عمل يكسان را ناديده بگيرد.

هماهنگي و تقسيم كار

هر مبنايي كه براي تقسيم كار انتخاب شود، واحدهاي مختلف تقسيم شده بايد هماهنگ باشند. گيوليك احساس مي‌كرد كه نوعي حركت كلي به طرف تمركز بيشتر قدرت در حوزه‌های اداري و خصوصاً تبلور قدرت در مدير كل اجرايي نياز است. كار مدير اجرايي اصلي، كار واقعي سازمان نيست. بلكه كار او پرداختن به فعالیت‌های مورد نياز در هماهنگي كارآمد ديگران است. گيوليك متعهد به ذكر موضوعات قابل بحثي نظير مسئوليت دموكراتيك بود.

در آثار ويلابي و گيوليك مشكلات سازمان‌های دولتي اساساً شبيه مشكلات سازمان‌های خصوصي ديده مي‌شود و متعاقباً راه حل آن‌ها نيز شبيه هم تصور مي‌شود؛ يعني ايجاد ساختارهاي سلسله مراتبي اختيار با تكيه بر تقسيم كار دقيق و هماهنگي از طريق يك مدير واحد.

كارآيي: معيار كليدي موفقيت

جدايي سياست و اداره و نظريه مديريت دولتي همراه آن كه اساساً مشابه مديريت خصوصي بود، امكان انتقال تئوری‌های مديريت اداري به مطالعه سازمان‌های دولتي را فراهم ساخت. هيچ جا، انتقال اين رويكردها و ارزش‌ها روشن‌تر از پذيرفتن معيار كارآيي به عنوان معيار كليدي موفقيت سازمان‌های دولتي نبود. صاحب‌نظران اوليه مديريت دولتي بخشي از يك فرهنگ بودند كه نوعي تحول تكنولوژيك را پذيرفته بود، فرهنگي كه متأثر از مزيت‌هاي موثر علم و صنعت در آن زمان بود. استعاره آغازين براي توسعه علم و تكنولوژي به ماشين تبديل شد، يعني مدلي دقيق، ماشيني، عقلايي و كارآمد براي انجام كارها.

اما معيار كارآيي نه تنها به وسیله پيوندش با ديدگاه عمومي تكنولوژي ماشيني، بلكه به وسیله پيوند روشنش با ارزش‌های بازرگاني در جامعه سرمايه‌داري نيروي محركه‌اي محسوب مي‌شد. در اخلاق پروتستان اين فرهنگ بازرگاني وجود داشت كه هر كسي كه كارآمدتر مي‌بود مي‌توانست موفق‌تر بوده و از اهميت بيشتري برخوردار باشد.

 صاحب‌نظران اوليه مديريت دولتي معيار كارآيي را به عنوان معيار ارزيابي كار سازمان‌های دولتي پذيرفتند. نظريه‌هاي سازمان دولتي، صرفاً نظریه‌هایی بودند كه مي‌توانستند سازمان‌ها را كارآمدتر سازند. هرچند پرسش‌هایی در مورد معيار كارآيي مطرح شد، اما فوراً كنار گذاشته شدند. مارشال ديماك پذيرش بي‌قيد و شرط كارآيي، خصوصاً در كاربرد ماشيني آن را مورد چالش قرار داد. از ديدگاه وي نياز به درك مديريت در ابعاد انساني در خصوص مديريت دولتي حائز اهميت است. براي حاميان مديريت اداري، نظير گيوليك، هيچ‌گونه شكي وجود نداشت كه اين واژه، واژه نهايي است.

گيوليك تائيد مي‌كند كه كارآيي يك ارزش است. ارزشي كه ممكن است با ساير ارزش‌ها در تعارض باشد و در چنين مواردي بايستي نسبت به ساير ارزش‌ها مقدم باشد. در مقابل، والدو ادعا مي‌كند كه كارآيي في‌نفسه نمي‌تواند يك ارزش باشد، بلكه هميشه بايد در قالب هدفي كه مدنظر است تعريف شود. قرار دادن كارآيي در جايگاهي برتر و ممتاز يعني قصور در ملاحظه ماهيت وجودي آنچه انجام مي‌شود.

فصل دوم: موضوعات پنج‌گانه مهم در تئوري سازمان دولتي

در اين فصل موضوعاتي بررسي خواهد شد كه مورد توجه تعداد زيادي از نظريه‌پردازان و مديران بوده است، موضوعاتي كه در حوزه مديريت دولتي محل بحث بوده و تا به امروز لاينحل باقي مانده است. رابرت دنهارت اين پنج موضوع اصلي را در تئوري سازمان دولتي تشخيص داده است. اين موضوعات عبارتند از عبارتند از:

  1. سياست و اداره
  2. بوروكراسي و دموكراسي
  3. سازمان و مديريت
  4. تئوري و عمل
  5. نظريه­هاي سازمان دولتي

سياست و اداره

 اگرچه جدايي بين سياست و اداره يكي از موضوعات سنتي در حوزه مديريت دولتي است، ولي رابطه بين سياست و اداره يكي از موضوعات بحث‌انگيز دنياي فعلي نيز است. ويلسون در مقاله خود اظهار داشت كه اجراي قانون نسبت به تدوين قانون دشوارتر است و از طريق نشان دادن دشوار‌ي‌هاي فزاينده‌اي كه نهادهاي دولتي با آن مواجهند مبنايي براي مطالعه آگاهانه مديريت دولتي ايجاد نمود. راه حل او اين بود كه مؤسسات دولتي شبيه مؤسسات بازرگاني فعاليت كنند و اصول پذيرفته شده مديريت از بخش خصوصي را دنبال و تبعيت نمايند و در پي بيشترين كارآيي باشند. اما اين ديدگاه تا زماني كه مؤسسات دولتي تابع نفوذ تباه كننده سياست باشند، هرگز نمي­تواند محقق شود. به اين دليل، ويلسون سياست را از اداره تفكيك نمود. اداره نبايد از تغيير زيركانه و سياسي پست‌هايش رنج ببرد.

گودنو بحث مي‌كند كه جدايي قانوني و شكلي وظايف قانون گذاري و اجرايي غالباً در عمل ممكن نيست، و حالا از آن تخطي مي‌شود. صاحب‌نظران ديگر هم دشواري جدايي سياست و اداره را تائيد مي‌كنند. هم گيوليك و هم وايت نمونه‌اي خاص از نقش كارگزاران دولتي در تدوين سياست را مطرح مي‌كنند. گيوليك كار كاركنان دولتي را به عنوان بافت یکپارچه‌ای از عمل و نظر توصيف مي‌كند. وايت نيز افزايش ابتكار عمل مديران در خط مشي عمومي را متذكر مي‌شود و ادعا مي‌كند كه كارگزاران ممكن است در بهترين موقعيت براي ارائه توصيه‌هاي خود در مورد رهايي از نفوذ سياسي باشند.

يكي از دلايل دانشمندان براي اظهارنظر در مورد مشاركت دیوان سالاری در خط­مشي‌گذاري آن بود كه دیوان سالاران در حال مشاركت و درگيري بيشتر در سياست‌گذاري هستند. افرادي كه در نهادهاي دولتي كار مي‌كنند منبعي از تخصص در ارتباط با موضوعات خط‌مشي‌گذاري هستند و به همين دليل ارائه نظراتشان ضروري است. ويلسون معتقد بود كه مديران در نهادهاي دولتي بايد نهايتاً در برابر قانون گذار جوابگو باشند و قانون گذار نيز به نوبه خود در برابر مردم پاسخگو است و بدين ترتيب ضروريات دموكراسي تحقق مي‌يابد.

بحث‌هاي جديدتر در مورد پاسخگويي رابطه بين سياست و اداره را شكل ديگري داده است. به وسيله چه معيارهايي ممكن است پاسخگو بودن سلسله مراتبي را چنان تكميل نماييم كه از تطابق بين تصميمات دیوان سالاران و ترجیح‌ها جامعه مطمئن شويم؟

اميد به ايجاد نوعي حس قوي مسئوليت شناسي در بخشي از كارگزاران، صاحب نظران متعددي را به بحث در مورد ويژگي‌هاي مطلوب اين كارگزاران وارد ساخته است. كارل فردريش و فردريك موشر استدلال مي‌كنند كه ظهور حرفه گرايي درون بوروكراسي بايد به ايجاد مجموعه‌اي مناسب از ارزش‌ها درون بوروكراسي‌ها كمك نمايد.

در نهضت اداره امور دولتي نوين مسائل اخلاقي محور تاكيد عمده واقع شده است. براي حصول اطمينان از پاسخگو بودن مديران دو سازوكار پيشنهادي بيشتر مورد بحثند: بوروكراسي نماينده و مشاركت عمومي در تصميم‌گيري اداري. حاميان بوروكراسي نماينده استدلال مي‌كنند كه تصميمات ديوان سالارانه در صورتي كه كاركنان نهادهاي دولتي نماينده اعضاء جامعه باشند احتمالاً اراده مردم را بيشتر نشان مي‌دهند. به‌کارگیری مشاركت عمومي به عنوان ابزاري براي حصول اطمينان از تطابق اعمال كارگزاران با خواسته‌هاي مردم نيز مانند بوروكراسي نمايندگي سابقه نسبتاً طولاني دارد.

با تعريف مديريت دولتي به عنوان وظيفه و كاركرد، نهادهاي دولتي سريعاً ايده مديريت دولتي را به عنوان كاركردي كه از طريق دولت صورت مي‌گيرد رها كردند و در عوض نوعي ديدگاه نهادي از مديريت دولتي در پيش گرفتند كه بر اساس آن مديريت دولتي درون يك محيط خاص يا يك نهاد رخ مي‌دهد.

به علاوه بحث ويلسون و ديگران در مورد ضرورت دنبال كردن نوعي مدل كارآيي به مثابه بخش خصوصي به وسيله نهادهاي دولتي تفاوت‌هايي چند بين سياست و اداره را ضروري مي‌ساخت. اگر حاكميت و مديريت سازمان‌های دولتي در جوامع مختلف متفاوت است، آن تفاوت بايد در نقش صحيح چنين سازمان‌هایی در تعريف منفعت عامه و پاسخگويي نسبت به آن نهفته باشد.

 بوروكراسي و دموكراسي

اينكه دانشمندان و مديران بهترين مدل موجود براي تحقق كارآيي سازماني يعني مدل صنعتي يا بوروكراتيك را اختيار كنند امري طبيعي بود. بدين ترتيب علي‌رغم اينكه اين مدل ويژگي اتوكراتيك خاصي داشت كه با تئوري دموكراتيك مغايرت پيدا مي‌كرد ولي به عنوان معياري براي مديريت اداري در بخش دولتي پذيرفته شد. چنين موضوعي به مسأله اينكه آيا يك مجموعه سازمان يافته غیر دموکراتیک با ايده جامعه دموكراتيك سازگار است يا خير دامن مي‌زند. بحث‌ها و استدلال‌هاي متضاد حكايت از تداوم بحث‌ها در مورد رابطه بين بوروكراسي و دموكراسي دارد. براي محققان اوليه مديريت دولتي، كه در پي بالاترين كارآيي ممكن در نهادهاي دولتي بودند، مدل بوروكراتيك، مدل جذابي بود.

در مقابل مواضع كساني چون فايول، ويلابي، گيوليك و سايمون كه معتقدند سازمان بوروكراتيك عقلايي‌ترين شكل سازمان اجتماعي است، برخي ديگر بحث كرده‌اند كه مساوي قرار دادن يا معادل هم قرار دادن تعقل گرایی و كارآيي نه تنها از لحاظ نظري اشتباه است، بلكه منجر به ساختارها و رفتارهاي متضاد نسبت به هنجارهاي مهم جامعه دموكراتيك مي‌شود.

راموس از نوعي علم جديد سازمان‌ها بحث مي‌كند كه مي‌تواند ما را قادر به خلق ساختارهاي سازمان بديل نمايد كه منجر به يك جامعه شبكه‌اي يا چند محوری شود كه در آن شکل‌های مختلف سازمان می‌تواند براي مقاصد مختلف به كار برده شود. دنهارت معتقد است كه رشد نوعي از اخلاق جديد سازمان منجر به روش جديد نگريستن به جهان و فضاي جديد براي زندگي مي‌شود. مايكل هارمون ضمن آنكه به تأثیر تعقل گرايي ابزاري در ساخت دهي درك ما از زندگي سازماني اهميت داده و آن را نقد مي‌كند، بيشتر بر روش‌هاي انجام عمل مسئولانه انسان در محيط‌هاي سازماني تاكيد مي‌كند. مارشال ديماك كاربرد ماشيني معيار كارآيي در سازمان‌هاي دولتي را مورد نقد قرار داد و اظهار داشت كارايي به تنهايي نوعي محاسبه خشك و بي روح است در حالي كه مديريت موفق حالت انساني و با روح دارد.

والدو اين ايده را مطرح مي‌كند كه كساني كه رويكردهاي مختلف نسبت به طرح سازماني و رفتار سازماني ارائه كرده‌اند، در خلق نوعي تئوري سياسي درگير شده‌اند. وي مدعي بود كه انتخاب كارآيي به عنوان ارزش اصلي اداره و مديريت دولتي منجر به تدوين ساختارها و رويه‌هاي بوروكراتيك ناسازگار با استانداردهاي طبيعي دموكراسي مي‌شود. در حقيقت به نظر مي‌رسد كه صاحب‌نظران اوليه بحث مي‌كردند كه اتوكراسي در كار، قيمت يا بهاي اجتناب‌ناپذير دموكراسي است. پيام والدو روشن است: پذيرش غير انتقادي ديدگاه بوروكراتيك رد تئوري دموكراتيك است. اصول دموكراتيك بايد از طريق بسياري از سازمان‌های جامعه، و نه فقط به وسيله دولت گسترش داده شود.

سازمان و مديريت

 صاحب‌نظران اوليه در حوزه مديريت دولتي به تبعيت از مدل صنعتي يا بوروكراتيك تمايل داشتند. علي‌رغم جذابيت رويكرد عمومي نسبت به مديريت دولتي و سيستم بسته تصميم‌گيري آن، نظريه‌پردازان محدوديت‌هاي خاص آن را برشمردند. براي مثال ليندبلوم مطرح كرد كه در حقيقت مديران نوعاً يك رويكرد تدريجي انتخاب مي‌كنند. گراهام اليسون نيز اظهار كرد كه تصميمات عمده مربوط به خط مشي نه از مدل بازيگر عقلايي تبعيت مي­كند و نه از ساير مدل‌هایی كه در تئوري‌هاي سازمان وجود دارد. بلكه چنين تصميماتي بر اساس مدل فرآيند سياسي مبتني بر مذاكره و چانه زني اتخاذ مي­شود. سلزنيك خاطر نشان مي‌كند كه معيار كليدي براي ارزيابي سازمان‌ها در محيط‌هاي متغير ضرورتاً كارآيي نيست. بلكه تطبیق پذیری و توانايي در حفظ ثبات در مواجهه با تغييرات محيطي است.

ديدگاه استروم (انتخاب عمومي) مبتني بر اين پيش فرض است كه افراد عقلاني، تعقل گرایی خود را در ارتباط با كالاهاي عمومي به مشابه كالاهاي خصوصي اعمال مي‌كنند. از اين ديدگاه نهادهاي دولتي به عنوان ابزار براي تخصيص توانايي‌ها و ظرفيت‌هاي تصميم‌گيري جهت ارائه كالاهاي عمومي و خدمات در پاسخ به ترجیح‌ها افراد در زمینه‌های اجتماعي مختلف در نظر گرفته مي‌شود. بخش خصوصي از رويكرد مديريت دولتي نسبت به سازمان و مديريت مي‌تواند درس‌های مهمي بياموزد.

تئوري و عمل

مديران اجرايي و كارگزاران بخش دولتي مناسب بودن يافته‌هاي تحقيق را در جهان واقعي مديريت دولتي زير سؤال برده‌اند. آن‌ها به زبان فني و غيرضروري تحقيقات دانشگاهي اعتراض كرده‌اند و دانشگاهيان را به تجزيه و تحليل‌هاي غيرضروري و افراطي متهم مي­كنند. از طرف ديگر دانشگاهيان نيز مدعي‌اند كه مديران تا حدي كوته بين هستند و یافته‌هایی كه ممكن است در بلندمدت ايجاد ارزش كند را ناديده مي‌گيرند. در هر حال نتيجه نهايي شكاف بين تئوري و عمل است.

صاحب نظران اوليه غالباً در مشاغل اجرايي و تحقيقاتي جا بجا مي‌شوند و تئوري و عمل را با هم تجربه مي‌كردند. تنها زماني كه آن‌ها در پي ايجاد مبناي علمي براي تلاش‌هاي خود برآمدند مسائلي در مورد رابطه بين تئوري و عمل مطرح شد. حركت مهم در جهت تدوين علم مديريت دولتي از هربرت سايمون آغاز شد. سايمون «اصول و يا ضرب‌المثل‌های» مديريت دولتي را به خاطر سادگي و متناقض بودنشان رد كرد. تفسير او از علم مبتني بر اثبات گرايي منطقي بود. كليد اين استدلال آن است كه واقعيت‌ها و ارزش‌ها می‌تواند جدا باشند و علم به واقعيت‌ها مي‌پردازد نه ارزش‌ها. مزيت مطالعه واقعيت‌ها آن است كه فرضيه‌هاي مبتني بر واقعيت مي‌توانند آزمون شوند. ولي ارزش‌ها قابل آزمون نيستند. ديدگاه سايمون به صورت جريان عمده تحقيقي در مديريت دولتي درآمد.

والدو در انتقاد از نظريه سايمون، تمايلات مسيحي علوم اجتماعي تجربي را خاطرنشان مي‌كند، تمايلاتي كه منجر به دوري از اخلاق مي‌شود. به اعتقاد والدو جدايي واقعيت و ارزش نهايتاً منجر به نوعي بي‌اعتنايي به مسائل ارزشي مي‌شود.

در سال‌های اخير نظريه‌پردازان مديريت دولتي با ساير دانشمندان علوم اجتماعي متحد شده‌اند تا با كمك يكديگر با نوعي شناخت شناسي جديد دست يابند كه برخي نواقص اثبات گرايي خصوصاً جدايي تئوري از عمل را تصحيح نمايد. از ميان اين راهكارها، نظريه پديدارشناسي يا نظريه تفسيري و نظريه انتقادي توجه بيشتري را به خود جلب كرده‌اند.

تئوري تفسيري يا تئوري كنش، كه برخي از علماء مديريت آن را به اين نام ياد كرده‌اند، ريشه در مطالعات پديدارشناسي در اين قرن دارد. رويكرد پديدارشناسي در پي آن است تا پيش فرض‌هايي كه ممكن است مشاهده رفتار از خارج را دچار نوعي تعصب و تورش نمايد رد كند و در عوض بر جهان واقعي آن طور كه از درون تجربه مي‌شود تمركز دارد. تجربه انسان‌ها متكي به نحوه معنا بخشی آن‌ها به جهان است. مدل تفسيري مدعي است به موازاتي كه انسان‌ها زندگي كرده و با همديگر كار مي‌كنند، پيوسته واقعيت اجتماعي را مي‌سازند و آن‌را نوسازي مي‌كنند.

كيركهارت با طرح مدل «ارتباطات باز و متقابل» خود زمينه كاربرد تئوري تفسيري را در حوزه مديريت دولتي فراهم كرد. مدل كيركهارت بر افشا و شناخت متقابل كه زيربناي هر تعامل است و پديدارشناسان آن را «رابطه ما» مي‌نامند تاكيد كرد.

نظريه‌هاي سازمان دولتي

يكي از مهم‌ترین موضوعات اين بوده است كه آيا چيزي به عنوان تئوري مديريت دولتي وجود دارد يا خير. پاسخ اين سوال ارتباط تنگاتنگي با اين پرسش پيدا مي‌كند كه آيا يك رشته مجزا و مشخص به نام مديريت دولتي وجود دارد يا خير؟

برخي معتقدند كه مديريت دولتي بخشي از علم سياست است و تئوري مناسب با اين بررسي تئوري سياسي است. از اين ديدگاه گفتگو و بحث نظري در حوزه مديريت دولتي بايد روي موضوعاتي نظير آزادي، عدالت و انصاف متمركز شود.

برخي ديگر ادعا مي‌كنند كه مديريت دولتي بخشي از مديريت است و تئوري مناسب با بررسي و مطالعه آن تئوري مديريت عمومي است. از اين منظر گفتگو و مباحث نظري در حوزه مديريت دولتي بايد بر موضوعاتي نظير ارتباطات انگيزش و پويايي‌هاي گروهي متمركز شود.

ميان اين دو دیدگاه والدو قرار دارد كه مدعي است مديريت دولتي يك حرفه است و از رشته‌های مختلف و چشم­اندازهاي مختلف نشأت مي‌گيرد. وي در اين راستا قياسي با حوزه پزشكي مي‌كند. سلامتي مانند مديريت خوب قابل تعريف نيست. اين نظريه احتمالاً نظريه متداول در حوزه امروزي است.

دنهارت مدعي است كه ارائه تعريفي مجدد از حوزه مديريت دولتي به تدوين تئوري كمك مي‌كند، از ديدگاه وي چنين تعريف مجددي بايد عموماًٌ بر سازمان‌های دولتي و نه مديريت نهادهاي دولتي متمركز شود و بايد مديريت دولتي را به عنوان يك فرآيند ديد و نه فعاليتي كه درون يك موسسه مثلاً نهاد بوروكراتيك رخ مي‌دهد. اين تعريف بايد محورهاي مورد نظر تئوري سياسي و تئوري سازمان را تلفيق كند تا فرآيند تغيير به طور موثر انجام گيرد.

دنهارت اين تعريف از مديريت دولتي را ارائه مي‌كند: مديريت دولتي به مديريت تغيير در تعقيب ارزش‌های اجتماعي عامه مي‌پردازد. اين ديدگاه مدعي است كه مدير دولتي در يك رابطه خاصي نسبت به طراحي و اجراي ارزش‌هاي اجتماعي قرار مي‌گيرد، رابطه‌اي كه نوعي مبناي اخلاقي براي مديريت دولتي فراهم مي‌كند.

از طريق اين تعريف جديد، امكان تئوری پردازی در مورد سازمان دولتي و نه صرف اداره يا مديريت دولتي به وجود مي‌آيد. چنين موضعي نقش فعالي براي مدير قائل است و در همان زمان به مبناي اخلاقي و هم مبناي سياسي كار در سازمان‌های دولتي تاكيد دارد. در گذشته مسئوليت نظريه پرداز حداقل بود و برج عاج نظریه‌ها پناهگاه او بود. اما اكنون با تاكيد بر ماهيت اخلاقي و سياسي خدمات دولتي راه گريزي براي او نيست و اين امر به موضوع ايجاد و تدوين تئوري‌هاي سازمان دولتي اهميت بسياري مي‌دهد.

فصل سوم: مدل عقلايي سازمان

تئوري مديريت دولتي، حتي در اوج شكوفايي به وسیله چند رويداد مهم در علوم اجتماعي از پايه مورد هجمه قرار گرفت. نخست آنكه در علم سياست و همین‌طور در تعداد ديگري از رشته‌هاي علوم اجتماعي، به طور فزاينده‌اي اين نكته مورد توجه قرار گرفت كه برنامه‌های تحقيقي بايد در ايجاد علم حقيقي رفتار انسان نقش ايفا كند. دوم اينكه نهضتي بر مبناي شناخت مشتركات بين مديريت دولتي و خصوصي ظهور كرده بود تا رويكردي عمومي نسبت به مطالعه مديريت دولتي را در پيش گيرد.

علم رفتار انساني

نخستين و مهم‌ترین روند موثر بر تئوري مديريت دولتي تلاش علم روانشناسي سازماني و اكثر رشته‌هاي مرتبط براي تدوين علم رفتار انساني بود. در راستاي علم گرايي عمومي آن دوره، تعدادي از دانشمندان سياسي احساس كردند مطالعات اوليه آن‌ها در مورد نهادهاي دولتي و جنبش‌هاي سياسي فاقد دقت و وجاهت علوم دقيقه نظير فيزيك و شيمي بوده است. براي اصلاح اين وضعيت، رويكرد علمي مبتني بر چشم‌انداز فلسفي اثبات گرايي را در پيش گرفتند. اين رويكرد مدعي بود كه نظم و نسق درون رفتار انسان مانند رفتار اشياء فيزيكي مي‌تواند به وسیله مشاهده دقيق و عيني رفتار تعيين شود و همين طور تئوري‌هاي علمي مي‌توانند به طور منطقي از چنين مشاهداتي استخراج شوند.

رويكرد عمومي يا كلي به مديريت

دانشمنداني كه در پي نظم دادن به رفتار انسان بودند، اظهار مي‌كردند كه اين نظم و نسق‌ها مستقل از زمينه يا بستر آن‌ها است. براي مثال اعمال قدرت صرف نظر از اينكه در خانواده، محل كار يا در كشور صورت گيرد، اساساً يكي است. همین‌طور علماي سازمان ادعا مي‌كردند كه رفتار سازماني چه در سازمان‌های دولتي رخ دهد چه خصوصي يكي است.

بدين ترتيب، رويكرد عمومي نسبت به مديريت يا اداره امور عمومي ظهور يافت و علما مديريت دولتي چشم انداز علوم رفتاري را در پيش گرفتند و شروع به تاكيد بر واقعيت، نه ارزش و ابزار، نه نتايج نهايي كردند.

ضرب المثلهاي مديريت

در سال ۱۹۴۶ هربرت سايمون مقاله‌اي تحت عنوان ضرب‌المثل‌های مديريت منتشر كرد كه در آن بررسي‌هاي پيشين صورت گرفته در تئوري اداري را به شدت مورد انتقاد قرار داد، آنگاه براي تدوين تئوري مديريت بر مبناي علمي، چند الزام ضروري را ارائه كرد. وي اصول مديريت گيوليك، اوريك و ديگران را به عنوان ضرب‌المثل‌هایی توصيف كرد كه در تناقض با هم هستند. سايمون حمله خود را متوجه چهار اصل كرد: تخصصي كردن فرآيند، وحدت فرماندهي، حيطه كنترل و سازماندهي بر مبناي هدف، فرآيند و مكان.

وي احساس مي‌كرد كه اگر اين اصول به عنوان اصول الزامي و غير قابل اجتناب در نظر گرفته شوند، غالباً در تناقض هستند براي مثال وقتي حيطه كنترل كوچك باشد. سطوح سازماني ممكن است وسيع‌تر شود يا وحدت فرماندهي ممكن است سازمان را از مزيت رهبري تخصصي باز دارد. سايمون اظهار مي­كند: ما در مورد سازماني سخن مي‌گوييم كه در آن يك حكيم باشي قديمي كار مي‌كند، ما به سادگي با ضرب‌المثل‌ها مشغول شده‌ايم و به اصولي پوچ دل بسته‌ايم.

وي مدعي بود كه در خصوص دست‌یابی به مبنايي محكم كه مديران بتوانند بر مبناي آن در مورد طراحي سازماني قضاوت‌های آگاهانه كنند، توجه چنداني مبذول نداشته‌اند. در حقيقت سايمون اين شالوده را براي تئوري اداري بنيان نهاد كه تئوري مديريت به اينكه چگونه يك سازمان به منظور انجام اثربخش كار خود بايد ساخته و راه اندازي شود، توجه دارد.

سايمون در راستاي ديدگاه اثبات گرايي منطقي، امكان جدايي واقعيات را از ارزش‌ها در مطالعه رفتار اداري مطرح كرد و آنگاه براي ايجاد يك تئوري جامع مديريت دولتي نوعي برنامه دقيق تحقيق تجربي طراحي كرد. وي تا اندازه‌اي مديريت دولتي را در اين جهت حركت داد و توجه آن را بيشتر بر وسايل و نتايج و بر فنون اداري متمركز ساخت.

رابرت دال نیز بر كارآيي و ويژگي غیرعقلانی رفتار انساني تاکید داشته است؛ دال نيز مانند سايمون به تمايل محققان مديريت دولتي به تدوين يك علم واقعي اعتقاد داشت اما دشواری‌های عمده‌اي در اين راه احساس مي‌كرد. دال اظهار می‌کرد که حوزه مديريت دولتي اگرچه ادعا مي‌شد عاري از ارزش است، ولي واقعاً مبتني بر ارزش‌های خاصي بود، به ويژه ارزش كارآيي. آنچه دال مطرح كرد اين بود كه كارآيي في‌نفسه يك ارزش است و به همين صورت بايد با ساير ارزش‌ها نظير مسئوليت فردي و اخلاق دموكراتيك رقابت كند. تداوم هواخواهي و طرفداري از اصل كارآيي براي بارز ساختن اين اصل به عنوان واقعيت علمي نه تنها گمراه كننده بود بلكه از لحاظ اخلاقي نيز خطرناك بود.

دال دريافت كه جدي‌ترين تعارضات ارزشي موقعي حادث مي‌شوند كه ارزش كارآيي با ارزش‌های دموكراسي خصوصاً ارزش‌هایی كه با اخلاق دموكراتيك مرتبط مي‌شوند، در تضاد قرار گيرند. وي صرفاً به بخش دولتي توجه داشت و ادعا مي‌كرد كه حوزه مديريت دولتي به خاطر درگير بودن در مسائل اخلاقي و ارزش‌های سياسي از بخش خصوصي متمايز است.

دومين نكته دال اين بود كه مطالعه مديريت دولتي بايد بر مطالعه رفتار انسان متمركز گردد. دال تاكيد مي‌كند كه عمده‌ترين مسائل مديريت دولتي حول انسان‌ها مي‌چرخد و متعاقباً انسان‌ها نمي‌توانند در مطالعه سازمان‌های دولتي ناديده گرفته شوند.

هربرت سايمون: مدل عقلايي اداره

نخستين ظهور قدرتمندانه مدل عقلايي مديريت در فنون سازمان‌های دولتي در رفتار اداري نوشته سايمون متجلي شد. ویژگی‌های عمده مدل عقلاني سايمون عبارتند از:

ديدگاه اثبات گرايي

سايمون در كتاب رفتار اداري وظيفه تدوين تئوري جامع سازمان اداري را بر اساس ديدگاه اثبات‌گرايي[۳] كسب دانش و بر مبناي تفسير ابزاري از زندگي سازماني به عهده مي‌گيرد. سايمون مدعي است كه براي تحقق كامل نظريه اثبات گرايي، نقش دانشمندان آزمون فرضيه‌هاي واقعي است، فرضيه‌هايي كه مبتني بر مشاهده رفتار ظاهري هستند يا به طور منطقي از چنين مشاهداتي استنباط شده­اند. براي جلوگيري از دخالت ذهنيت گرايي در فرآيند تحقيق، دانشمند بايد ارزش‌های انساني را مطلقاً كنار نهد. به رغم سايمون اين امر مسير است زيرا واقعيت و ارزش‌ها را مي‌توان به طور منطقي از هم جدا كرد.

فرضيه‌هاي واقعي، بيانيه‌ها يا گزاره‌هايي در مورد جهان قابل مشاهده و طريقي كه جهان بدان عمل مي‌كند هستند. به گفته سايمون فرضيه‌ها ممكن است آزمون شوند تا صحت آن‌ها تاييد يا رد شود تا صحت آن‌ها تعيين شود و معلوم شود كه آيا آنچه در مورد جهان مي‌گويند رخ مي‌دهد يا خير؟

 مفهوم عقلانيت

سازمان‌ها به منظور افزايش عقلانيت انساني و ساخت دهي رفتار انسان طوري كه به عقلانيت تجريدي نزديك شود، ايجاد مي‌شوند. در مدل عقلايي بيان اينكه يك سازمان خاص عقلايي است به معني اين نيست كه اين سازمان از لحاظ سياسي يا اخلاقي اهداف معقولي نظير اهدافي كه به وسيله دال اشاره گرديد، دنبال مي‌كند؛ بلكه صرفاً بيان اين نكته است كه اين سازمان طوري عمل مي‌كند كه كارآيي را حداكثر مي‌سازد. رفتار كردن به روش عقلايي يعني رفتار كردن به روشي كه آن روش در انجام يا تحقق اهداف سازمان نقش ايفا كند. يا به بيان ديگر براي اينكه فرد، عقلاني عمل كند بايد از الگوي رهبران سازمان يا «گروه كنترل كننده سازمان» تبعيت كند.

اگر آن دسته از فعالیت‌هایی كه با تحقق كارآمد اهداف معين سازگارند را عقلايي توصيف كنيم، واضح است كه تبعيت از قوانين و انجام وظايف محوله تنها مسير عقلايي است كه بايد دنبال شود. همان‌گونه كه سايمون مي‌نويسد: «عقلانيت ماشين نويس در تحرير مندرجات يك نامه، بدون توجه به محتواي آن است و عقلانيت مدير وي در تعيين محتواي نامه مذكور است.».

رفتار فردي

اين مفهوم فوق‌العاده محدود از عقلانيت نه تنها مسئوليت اخلاقي فرد، بلكه تعدادي از پرسش‌هاي بسيار مهم را ناديده مي‌گيرد. با اين وجود اجازه مي‌دهد تا مدل بسيار دقيقي از روش عقلايي تدوين كنيم كه فرد در محيط‌هاي سازماني بر اساس آن عمل مي‌كند.

كليد رفتار فردي، تصميم‌گيري براي انجام عملي است؛ بنابراين سازمان به عنوان يك سيستم تصميم‌گيري تصور مي‌شود و طوري تعريف شده است كه فرآيندهاي دريافت – هدايت يا شناخت را كه اقتضاي تصميمات را تعيين مي‌كنند. فرآيندهاي كشف و تدوين راهكارهاي ممكن و فرايندهاي ارزيابي راهکارها و انتخاب يكي از ميان آن‌ها را در برگيرد. سايمون ادعا مي‌كند كه هر عضو سازمان يك ناحيه پذيرش[۴] ايجاد مي‌كند كه درون آن زيردست به تصميمات مأخوذه به وسیله مافوق خود گردن مي‌نهد.

انسان اداري[۵]

ارزش‌های سازمان ممكن است به سادگي جايگزين ارزش‌های فردي شوند، خود سازمان در قضاوت فرد به صورت يك فرآيند تصميم‌گيري سازماني درمي آيد. زماني كه اين حالت رخ مي‌دهد «انسان اقتصادي» کلاسیک‌ها كه در پي مطلوبيت است، جاي خود را به يك انسان اداري مدرن‌تر و سازماني شده مي‌دهد. انسان داراي اهداف سازماني را به عنوان اصول ارزشي تصميمات خود مي‌پذيرد و نسبت به اهداف سازمان روحيه بالايي دارد. او عادت رفتار همكاري گونه را در خود ايجاد مي‌كند. در نظريه سايمون بهاي تحقق عقلانيت سازماني، از دست دادن استقلال عمل فردي است. تبعيت از خواسته‌هاي صاحبان قدرت صرفاً بحث كارا بودن نيست. بلكه مرتبط با بحث عقلاني بودن است.

سايمون مدعي است تئوري علمي بايد بدون توجه به هیچ نوع ارزشي، عيني و بي‌طرف باشد. اگر تئوري مديريت به كارآيي توجه دارد، آنگاه فقط هنگامي عقلايي است كه كارآمد باشد. در حقيقت فرد وقتي مي‌تواند عقلايي باشد كه كارآمد است. در اين حالت، عقلانيت يعني فرمان برداری و تبعيت از مافوق‌ها.

مدل عقلايي مديريت نه تنها انحراف يا نقد اصول اوليه مديريت دولتي نيست بلكه اساساً مشروعيت علمي اين اصول را نشان مي‌دهد. در اين مدل از توجه كافي به نقش سازمان‌های دولتي در جامعه دموكراتيك كه ممكن است ما را به تئوري مسئوليت اجتماعي در سازمان‌های دولتي يا تئوري نقش دولتي سازمان‌های اداري رهنمون سازد، خبري نيست.

مدل‌های سه‌گانه تصميم‌گيري

اليسون در كتاب «ماهيت تصميم» استدلال مي‌كند كه بيشتر تحليل‌گران سياست خارجي در مورد تصميمات خاصي بر حسب مدل‌های مفهومي تلويحي می‌اندیشند كه اين مدل‌ها به طور معني‌داري ديدگاه آن‌ها را نسبت به فرآيند تصميم گيري تحت تأثير قرار مي‌دهد. وي مدل‌های «بازيگر عقلايي» «فرآيند سازماني»، و مدل «سیاست‌های دولتي» را براي تجزيه و تحليل و تفسير تصميمات به كار مي‌برد.

اليسون مدل بازيگر عقلايي را با توجه به شباهت آن با مدل‌های مورد استفاده سايمون و ليندبلوم توصيف كرد، اين مدل متضمن فرآيندي از تدوين اهداف، طراحي راهكارها، بررسي پيامدها و نتايج و انتخاب راهكاري است كه اهداف را به بهترين وجه محقق مي‌سازد. عقلانيت به انتخاب گزينه‌اي اشاره دارد كه درون محدوديت‌هاي خاص، ارزش مورد نظر را به بهترين وجه محقق مي‌سازد. اليسون با اين فرآيند به عنوان مدل استاندارد تصميم‌گيري برخورد مي‌كند.

مدل فرآيند سازماني بر اين اصل استوار است كه تعداد معدودي از تصميمات عمده دولت منحصر به حوزه‌اي از يك سازمان واحد هستند. حتي تصميماتي كه در بالاترين سطوح دولت اتخاذ مي‌شود مستلزم اطلاعات و نظرات چندين نهاد است. درك اليسون از تئوري سازماني مبتني بر نظريات سايمون است كه به وسیله اثر سيرت و مارچ تحت عنوان تئوري رفتاري شركت تكميل شد. اين نظريه سازمان را به عنوان پديده‌اي تصور مي‌كند كه كمتر علاقه­مند به تحقق اهداف خاصي است، بلكه به سازمان به عنوان پديده‌اي مي‌نگرد كه درون چارچوبي از محدوديت‌ها فعاليت مي‌كند.

مدل سیاست‌های دولتي مدعي است كه سياست‌هاي عمده دولت به وسیله بازيگران عقلايي به تنهايي يا حتي به وسيله گروه‌های انحصاري در رأس بوروكراسي، اتخاذ نمي‌شوند، بلكه سياست يا خط مشی پيامد يا نتيجه فرآيند چانه­زني بين افراد و گروه‌هایی است كه منافع متنوعي داشته و براي حمايت از منافع خود از ميزان متغيري قدرت برخوردارند. آنچه مهره‌هاي شطرنج را حركت مي‌دهد صرفاً واكنش‌هايي كه يك راهكار را حمايت مي‌كند يا روال عادي كار در سازمان كه يك راه كار را مقرر مي‌دارد، نيست بلكه قدرت و مهارت مخالفان و موافقان عمل مورد بحث است.

نقد مدل عقلايي

دیدگاه عقلایی و تئوری‌های مربوط به آن چندین محدودیت مهم و اساسی دارند که عبارتند از: ۱) مدل عقلايي بر ديدگاهي محدودنگر نسبت به تعقل انسان استوار است. ۲) مدل عقلايي بر درك ناقصي از كسب دانش بنا نهاده شده است. ۳) نظريه پردازاني كه به درون چارچوب مدل عقلايي عمل مي‌كنند در پيوند تئوري و عمل در حد كفايت عاجز مي‌مانند.

در ادامه به توضيح هر كدام از اين محدوديت­ها پرداخته مي­شود؛

۱) ديدگاه محدود از تعقل انسان

به زعم راموس[۶] تئوري سازمان مدرن محصول فرعي فرآيندهاي سازماني منبعث از توسعه يك جامعه مبتني بر بازار است. در شكل متداول سازمان كه راموس آن‌را سازمان اقتصادي مي‌داند، طراحي ماشيني توليد بر عقلانيت ابزاري يا فني است و اين امر افراد را به كارگراني ساده تبديل مي‌كند كه تابع ذهنيت يك بازار جديد هستند.

اما راموس ادعا مي‌كند كه گسترش بازارها ممكن است در زمان حاضر به نقطه بازده نزولي بر حسب توسعه شخصي و همين طور ثبات اجتماعي رسيده باشد. اين فرآيند توليد در آينده ما را به طرف عدم امنيت رواني، تنزل كيفيت زندگي، آلودگي و تلف شدن منابع محدود زيستي هدايت مي‌كند.

اگر مدل عقلايي توجه ما را به ابزار تحقق اهداف معيني معطوف مي‌دارد، در عوض توجه ما را از نتايج حاصل از آن منحرف مي‌كند. تفاوت يا تمايز مدل عقلايي بين ابزار و اهداف به طور واضح به جدايي سياست – اداره پيوند مي‌خورد كه در آن نقش سازمان‌های دولتي صرفاً كشف كارآمدترين ابزار در جهت تحقق اهداف سياسي معين مي‌باشد.

احساس مانع برنامه‌ريزي و تصميم‌گيري عقلايي است. «شهود» قانون و تعقل را زير سؤال مي‌برد. چنين نگرشي به طور واضح منجر به غيرشخصي كردن افراد در سازمان‌های پيچيده مي‌شود. سازوكارهاي كنترلي سازمان‌هاي پيچيده تعامل شخصي را آنچنان بي‌اهميت مي‌نمايند كه افراد صرفاً به اشيايي براي استفاده در فرآيند توليد درمي‌آيند.

اين نگراني‌ها در سازمان‌های دولتي نسبت به ديگر سازمان‌ها مشخص‌تر است. مشكل نهايي مدل عقلايي مديريت آن است كه هر نوع توجه به بستر اخلاقي كه مي‌تواند درون عمل رخ دهد را حذف مي‌كند.

۲) درك ناقص از كسب دانش

مدل عقلايي فرض مي‌كند كه براي كسب دانش حقيقي تنها يك راه وجود دارد؛ در اين مدل چنين القا مي­شود كه دانشمندان علوم اجتماعي بايد از مدل تحقيق علمي علوم طبيعي پيشرفته استفاده كنند. آن دسته از دانشي كه به طور محض مفهوم سازي نمي‌شود، بايد بر اساس تجربه حسي استوار باشد و بين حقيقت و ارزش يعني بين آنچه هست و آنچه بايد باشد، تفكيك ايجاد شود. اهداف تحقيق علمي عبارتند از تبيين پيش‌بيني و كنترل. رابطه بين تئوري و عمل رابطه‌اي بعيد و دور است.

انتقاداتی به مدل علم اثباتي وارد شده است؛ نخست اينكه رفتار انسان متأثر از فرهنگ و تاريخ است و از مكان به مكان و زمان به زمان تغيير مي‌كند. انسان‌ها بر اساس اطلاعات جديد به ويژه اطلاعاتي كه به صورت علمي استخراج شده، رفتار خود را تغيير مي‌دهند. از طرفي ديگر افراد ممكن است مايل باشند به طريقي سازگار با تئوري‌هاي رفتار انساني رفتار كنند (مثلاً با مطالعه خودشكوفايي، رفتارشان را آگاهانه به آن سمت سوق دهند) يا ممكن است افراد به طريقي عمل كنند كه ظاهراً برعكس تئوري است مثلاً در مواجهه با مدل عقلايي سازمان احساسات خود را در محيط‌هاي سازماني سركوب كنند.

دومين انتقاد از رويكرد اثباتي نسبت به كسب دانش، به نقش تجربه ذهني در زندگي انسان توجه دارد. توانايي علم اثباتي به كسب يك ديدگاه كامل از عمل انسان دچار محدوديت است.

وايت نيز محدوديت‌هاي علم اثباتي را به عنوان رهنمودي براي مطالعه سازمان‌های دولتي و خصوصاً مطالعه خط مشي عمومي مورد بررسي قرار داده است. در وهله اول وايت بحث مي‌كند كه رويكرد ابزاري كسب دانش در درك ساختارهاي هنجاري جامعه عاجز است. نگرش علمي آن دسته از جنبه‌هاي تجربه انسان را انتخاب مي‌كند كه مي‌تواند به صورت يعني درك شود و دنياي تجربه ذهني و دنياي ارزش‌ها كه در مطالعه خط مشي بسيار اهميت دارد را ناديده مي‌گيرد. دوم اينكه علم اثباتي در درك مسائل اخلاقي ما نقش كمي مي‌تواند ايفا كند. سوم اينكه، رويكرد علم اثباتي در مورد ابعاد زيبايي شناسي خط مشي عمومي مطالب كمي به ما مي‌گويد. منطق عينيت به كيفيت تجربه ما اهميت نمي‌دهد. چهارم آنكه علم ابزاري صرفاً تاريخي است، تجزيه و تحليل خط مشي بر اساس علم اثباتي، موضوعات قابل بحث را از بستر فرهنگي و تاريخي‌اش خارج مي‌كند، لذا معني تاريخي ندارد. نهايتاً اينكه وايت مدعي است كه تجزيه و تحليل اصلي خط مشي مبتني بر علم اجتماعي اثباتي قادر به درك و غلبه بر گرايش‌هاي بحراني توسعه اجتماعي در سطح ملي نيست.

به گفته وايت حركت به وراي اين محدوديت‌ها مستلزم چيزي بيش از يك تبيين ابزاري صرف از وضعيت جامعه است. اين حركت مستلزم رويكردي نسبت به دانش است كه منبع احساس بحران را بشناسد و بنابراين هم‌زمان هم علل را مي‌شناسد و هم جالب توجه است.

۳) پيوند ناقص بين تئوري و عمل

اين فاصله آشوب عميقي را در خود پنهان كرده است و آن نارضايتي از روشي است كه به مدد آن در پي درك معني‌دار مديريت دولتي هستيم.

از يك رويكرد كسب دانش كه در پي صورت ظاهر دادن به تجربه انسان است به سختي مي‌توان انتظار داشت در مورد معناي آن تجربه نظر بدهد. در حقيقت از معناي آن تجربه مي‌كاهد. معناي تجربي مبتني بر جهان ذهني بين الاذهاني ما است. صورت خارجي دادن به آن تجربه، خالي كردن آن از شخصيت و بافتي است كه آن‌را براي ما معني‌دار مي‌كند.

نظريه‌پردازاني كه از مدل عقلايي تبعيت مي‌كنند به تبيين، پيش‌بيني و كنترل توجه دارند ولي ضرورتاً به اينكه تئوری‌های آنان به طور مستقيم يا واقعيت مطابق است، توجهي ندارند. دانشمندي كه بر مبناي سنت اثباتي عمل مي‌كند هيچ مسئوليتي در قبال نحوه به­كارگيري آن دانش نمي‌پذيرد و بنابراين در فراهم آوردن مبنايي براي عمل اخلاقي قصور مي‌كند.

در همه اين راه‌ها دانشمند از مدل عقلايي تبعيت مي‌كند و تعهدش نسبت به علم اجتماعي اثباتي منجر به گزينه‌هاي آگاهانه‌ای مي‌شود كه بر جدايي تجربه فرد از فرآيند تحقيق، اثر مستقيم دارد. نتيجه آن است كه تئوري و عمل از هم جدا مي‌شوند، به علاوه جدايي تئوري و عمل يك حادثه نيست بلكه پيامد انتخاب گزينه‌ها و تعهدات خاص نسبت به يك رويكرد معين در كسب دانش است.

واضح است كه هر علمي بتواند به طور صحيح تجربه بازيگران فردي را خوب توصيف كند و خود را در راستاي موضوعات قابل بحثي جهت دهد كه مهم هستند، از پايايي بيشتري برخوردار خواهد بود. به علاوه روي آوردن به روشي از كسب دانش براي بررسي رابطه بين كارگزاران و ارباب رجوع كه عيني‌گرا نبوده و شخصيت زدايي نمي‌كند به مراتب از مدلي كه عيني گراست و شخصيت زدايي مي‌كند بهتر است.

در راستاي انتقاداتي كه به مدل اثبات گرايي از دانش وارد شد، دو تئوري تفسيري و انتقادي ارائه شده­اند. در ادامه به تشريح اين دیدگاه‌ها پرداخته مي­شود؛

تئوري تفسيري / كنشي

با توجه به اينكه هدف از كسب دانش چه باشد، مي‌توان از ميان رويكردهاي مختلف كسب دانش يكي را انتخاب كرد. ما در جستجوي تئوري‌هايي هستيم كه ما را در درك معناي عمل (كنش) انسان ياري دهد و ما را قادر نمايد تا با مهارت و روشن بيني بيشتري اهداف شخصي و اجتماعي را دنبال كنيم.

تئوري تفسيري اجتماعي ريشه در كار فلسفي ادموند هوسرل دارد. رويكرد پديدارشناسي در پي آن است تا تعاريف يا توصيف‌هايي از عمل انسان‌ها را كه بر اساس مشاهده مشاهده‌گران علمي از رفتار آن‌ها ارائه شده است، مورد ترديد قرار دهد و در عوض معني واقعي چنين اعمالي را از نظر و ديدگاه خود بازيگران درك كند. علم اجتماعي تفسيري در پي يافتن محتمل‌ترين تبييني است كه افراد از جهان زندگي اجتماعي خود دارند. انسان‌ها در اين ديدگاه به عنوان موجوداتي هوشيار تصور مي‌شوند كه با قصد قبلي عملي را انجام مي‌دهند و معناي خاصي به اعمالشان مي‌بخشند.

توانايي انسان براي دادن معاني مختلف به عمل خود باعث مي‌شود واقعيتي كه به وسیله دانشمند اجتماعي آزمون مي‌شود كاملاً متفاوت با واقعيت مورد بررسي دانشمند طبيعي باشد و بنابراين، متدلوژی دانشمند طبيعي نمي‌تواند به وسیله دانشمندان اجتماعي تقليد گردد.

پيوند بين معنا و نيت، ما را به اين ديدگاه از انسان‌ها رهنمون مي‌سازد كه آن‌ها را به عنوان عاملاني فعال در جهان اجتماعي تصور كنيم. پديدارشناسان معتقدند كه دانش مفهومي كه ما غالباً از آن بحث مي‌كنيم بر يك پایه پیش مفهومی (يا از قبل پيش‌بيني شده) استوار است. از نظر هوسرل مجموعه‌اي از معاني به مهمي چيزي كه قبلاً به فعل آمده در نظر گرفته نمي‌شود. بلكه به عنوان شاخص قلمرو احتمالات يا جهات بديل در نظر گرفته مي‌شود. اين قلمرو كه واقعيت نيست، بلكه غيرواقعيت است، به عنوان زيربناي واقعي دانش ديده مي‌شود.

استدلال علم اثباتي از جدايي ذهن و عين اين بود كه عينيت فقط مي‌تواند از طريق جدايي حقيقت و ارزش حاصل شود. دانشمندان تفسيري اجتماعي عكس اين بحث كرده‌اند و گفته‌اند كه عين و ذهن يكي‌اند؛ چون آنچه قابل مشاهده است هميشه به آگاهي بازيگر مربوط مي‌شود لذا هرگز نمي‌توان دو جنبه ذهني و عيني را به طور كامل از هم جدا كرد؛ و چون عمل درك بر ارزيابي دلالت دارد، همين امر در خصوص ارزش و واقعيت صادق است. از منظر پديدارشناسي نه فقط تنزل ابزاري انسان‌ها به جايگاه شي صحيح نيست، بلكه غيرممكن است. هر مطالعه‌اي بر مبناي چنين پيش‌فرضي از تائيد اين نكته كه افراد قادرند به اعمال خود معاني مختلفي بدهند، آگاهانه دست به اقدام بزنند و در فعاليت مداوم و دو جانبه ايجاد واقعيت اجتماعي درگيرند، عاجز است.

در دنيايي كه اذهان آموخته‌اند تا به عينيت و تبيين ارزش نهند. ممكن است در ابتداي امر پديدارشناسي زباني بيگانه و بي‌فايده به نظر آيد. ولي از اين نظريه مي‌توان نكات مهمي استنباط كرد كه هم از لحاظ نظري و هم از لحاظ عملي براي مطالعه سازمان‌های دولتي مناسب مي‌باشند. يكي از كاربردهاي اوليه پديدارشناسي در مطالعه سازمان‌های دولتي به وسیله كيركهارت مطرح شد. كيركهارت تلاش كرد بوروكراسي ايده‌آل وبر را بر اساس ايده شوتز بازسازي كند. وي مدلي پيشنهاد مي‌كند كه در آن اعتماد و گشودگي دو جانبه محور اصلي‌اند و مدل «ارتباط باز و متقابل» خود از سازمان را بر اساس انعطاف‌پذيري سازمان و روابط غيررقابتي و مبتني بر اعتماد مطرح مي‌نمايد. تحليل وي، به عنوان يكي از كارهاي خلاقانه در حوزه مديريت دولتي به شمار مي‌آيد.

سيلورمن در تدوين کتاب «تئوري سازمان‌ها» از برگر و لاكمن تبعيت مي‌كند. افراد درون و برون سازمان با بخشيدن معني به اعمال خود و ديگران به خلق چنين سازمان‌هایی كمك مي‌كنند. الگوي حاصله از معاني و اعمال ايجاد شده بر اساس آن معاني، سازمان را شكل مي‌دهد. متعاقباً رابطه بين سازمان و محيطش به وسیله راهي كه به مدد آن، وضعيت از جانب مشاركت كنندگان درك مي‌شود، شكل مي‌گيرد. سيلورمن شش حوزه‌اي را كه بايد به وسیله تجزيه و تحليل كنش سازمان بررسي شود را مشخص مي‌كند:

  1. ماهيت سيستم نقش و الگوي تعاملي كه در سازمان شكل گرفته است.
  2. ماهيت درگيري و مشاركت بازيگران نوع ايده آل و سلسله مراتب ويژه‌اي از اهداف كه دنبال مي‌كنند.
  3. تعاريف خطي بازيگران از وضعيت خود در سازمان و انتظاراتشان از رفتار احتمالي ديگران.
  4. كنش‌ها يا اعمال بازيگران مختلف و معاني كه به آن‌ها نسبت مي‌دهند.
  5. ماهيت و منبع پيامدهاي قابل انتظار و غيرقابل انتظار عمل
  6. تغييرات در مشاركت و اهداف بازيگران، و در سيستم نقش و منبع آن‌ها.

جامع‌ترين كاربرد پديدارشناسي در حوزه مديريت دولتي در اثر هارمون[۷] تحت عنوان «تئوري كنشي در مديريت دولتي» منعكس گرديده است. هارمون ايده پارادايم علمي كوهن[۸] را زنده مي‌كند و مدعي است كه امروزه مديريت دولتي مستلزم پارادايم نويني است كه هم داراي تئوري ارزش و هم داراي نوعي تئوري دانش متفاوت از تئوري‌هايي باشد كه مدل عقلايي مديريت متوالي آن بود. پارادايم جايگزين داراي اين پيش‌فرض است كه انسان‌ها به طور طبيعي به جاي اينكه منفعل باشند فعالند، و به جاي اينكه منفرد باشند، اجتماعی‌اند.

هارمون با تبعيت از شوتز، برگر و لاكمن اظهار مي‌دارد كه فرد فعال اجتماعي كسي است كه به اعمال خود معنا مي‌دهد و دست به انجام اعمال آگاهانه مي‌زند. وي تفاوت بين عمل و رفتار اوليه ذكر شده را مي‌پذيرد و اظهار مي‌كند كه علم اجتماعي بايد به عمل آگاهانه نه به رفتار ظاهري توجه كند.

علاوه بر شناخت شناسي جديد، هارمون مدعي است كه مفهوم فعال – اجتماعي، از خود مستلزم يك مبناي هنجاري جديد براي پاسخگويي در سازمان‌های دولتي است. وي بيان مي‌دارد كه تئوري مديريت دولتي بايد رابطه بين مفاد و فرآيند و بين ارزش‌های فردي و جمعي را مشخص نمايد. وي بحث مي‌كند كه ارزش عمل انسان در خود عمل و نه نتايج حاصله از آن عمل يافت مي‌شود. هارمون بحث مي‌كند كه ايده مراوده اجتماعي يا نياز به هم، اصل هنجاري بنياديني است كه موجب برقراري رابطه رودررو مي‌شود. هارمون با حركت از مواجهه رودررو به قلمرو سيستم‌هاي اجتماعي بزرگ اظهار مي‌دارد كه يك تئوري هنجاري مشابه براي سيستم‌هاي اجتماعي بزرگ بايد تدوين شود.

نقش نظريه­پرداز آن است كه به صورت يك درمانگر عمل كرده و بايد به اين فرآيند به منظور تسهيل عمل همكاري گونه كمك كند. نظريه­پرداز به صورت فردي درمي‌آيد كه در پي تبيين معاني، مقاصد و ارزش‌های بازيگران اداري است تا مديران را به درك بهتر ديگران ياري دهد. ساخت تئوري بايد بر مبناي جهان، آن طور كه مدير انسان به جهان مي‌نگرد استوار باشد.

تئوري انتقادي اجتماعی: يورگن هابرماس[۹]

نظريه انتقادي زائيده مكتب فرانكفورت است. مي‌توان آن‌را به مثابه پاسخي دانست كه در برابر احساس نياز روشن‌فکران جناح چپ آلمان به ارزيابي مجدد نظريه ماركسيستي و به ويژه رابطه ميان نظريه و عمل در شرايط جديد مطرح گرديد.

 دوره اول نظریه انتقادی بین سال‌های ۱۹۲۳ تا ۱۹۳۳ است؛ در اين دوره تحقيقات انجام شده كاملاً متنوع و متفاوت بود و به هيچ وجه ملهم از برداشت خاصي از انديشه ماركسيستي به گونه‌اي كه بعدها در نظريه انتقادي گنجانيده شده نبود. دوره دوم از سال ۱۹۳۳ تا ۱۹۵۰ را در بر می‌گیرد. در اين دوره محور تحقيقات از تاريخ و اقتصاد به فلسفه تغيير جهت داد و دیدگاه‌های متمايز نظريه اقتصادي نو هگلی، به صورت اصول راهنماي فعاليت‌هاي موسسه درآمد. دوره سوم از سال‌های ۱۹۵۰ تا ۱۹۷۰ تشکیل می‌شود. در اين دوره آراء و دیدگاه‌های اصلي نظريه انتقادي به روشني در آثار عمده متفكران و نويسندگان عضو موسسه متجلي شد و مكتب فرانكفورت به مرور زمان تأثیری اساسي بر انديشه اجتماعي آلمان بر جاي نهاد. دوره چهارم از ۱۹۷۰ آغاز گردید. در اين دوره مكتب فرانكفورت به آرامي رو به افول نهاد و در واقع با مرگ آدورنو در سال ۱۹۶۹ و هوركهايمر در سال ۱۹۷۳ حيات آن به عنوان يك مكتب خاتمه يافت.

ديدگاه انتقادي مدعي است كه بين كوشش‌هاي ما و محدوديت‌هاي تحميلي از طرف شرايط اجتماعي بر ما، حتي شرايطي كه فقط به طور مبهم از آن‌ها آگاهي داريم، تضاد خاصي وجود دارد. نقش تئوري آشکار کردن اين تناقض‌ها است و بدين ترتيب به ما اجازه مي‌دهد تا آزادي خود را دنبال كنيم. انديشه انتقادي مفهومي از انسان ارائه می‌دهد که در تعارض با خويشتن است و مدعي است اين تضاد بايد از ميان برداشته شود.

اعضاي مكتب فرانكفورت در پي آن بودند تا ریشه‌های سلطه اجتماعي در زندگي مدرن را نشان دهند و بدين ترتيب راهي را براي تحقق واقعي آزادي از طريق تعقل و خود بگشايند. اما در انجام اين وظيفه فوراً با چالش تعقل يا به معناي دقیق‌تر تعريف مجدد مبناي عقلانيت اجتماعي مواجه شدند.

انتقادات عمده‌ای كه توسط نظريه انتقادي وارد شدند عبارتند از :

۱) انتقاد نسبت به نظريه ماركسيستي: در نظريه ماركس در تبيين پدیده‌های اجتماعي تاكيد اصلي بر عوامل اقتصادي بود. نظريه‌پردازان انتقادي اين نظريه را به جبرگرايي اقتصادي متهم كرند.

۲) انتقاد به نظريه اثبات گرايي: نظريه پردازان انتقادي به مباني تحقيق علمي اثبات گرايي به عنوان تنها روش شناخت­شناسي حمله كردند. الف) اثبات گرايي با افراد فعال انساني به مثابه امور واقع و موضوعات صرف در چارچوب يك طرح جبرگرايي مكانيكي برخورد مي‌كند. ب) اثبات­گرايي جهان را تنها به عنوان پديده‌اي مسلم و ملموس در عرصه تجربي در نظر مي‌گيرد. ج) اثبات­گرايي امر واقع و ارزش تمايز مطلقي قائل است.

به نظر ماركوزه فلسفه اثباتي در پي آن است كه مطالعه انسان‌ها را با مطالعه طبيعت يكسان سازد. از اين رو بايد قوانيني را كشف كند كه اعتبارشان مشابه با اعتبار قوانين فيزيكي باشد. به زعم ماركوزه علمي كه در پي يافتن اين قوانين باشد، مانع عمده‌اي بر سر راه تحول و دگرگوني اجتماعي است.

هوركهايمر اظهار مي‌كند كه اين آيين، انسان را درون الگوي ابزار گونه خود و در رديف ديگر وقايع و اشيا قرار مي‌دهد و بدين شيوه تمايز اساسي ميان علوم اجتماعي و علوم طبيعي را محو مي‌كند.

يكي ديگر از انتقادات آن است كه اثبات گرايي گرايش به شي­گونگي جهان دارد و آن را به سان يك فراگرد طبيعي مي­نگرد. اما نظريه پردازان انتقادي ترجيح مي‌دهند كه بر فعالیت‌های انساني و نيز شیوه‌های تأثیرگذاری بر اين فعاليت‌ها و نيز بر ساختارهاي اجتماعي گسترده‌تر تاكيد كنند.

۳) انتقاد نسبت به جامعه­شناسي: نظريه­پردازان انتقادي معتقدند جامعه شناسي نيز اثبات گراست و وضع موجود را پذيرفته است و از جامعه انتقاد جدي نمي‌كند و نمي‌خواهد از ساختار اجتماعي موجود فراتر رود. از طرف ديگر انتقاديون مدعي‌اند كه جامعه‌شناسي در پي آن است كه عوامل انساني را به متغيرهاي اجتماعي تبديل نمايد.

۴) انتقاد نسبت به جامعه نوين: به زعم نظريه­پردازان انتقادي، كانون تسلط در جامعه نوين از اقتصاد به قلمرو فرهنگي تغيير يافته است. آن‌ها ادعا دارند كه در جامعه نوين، سركوب ناشي از عقلانيت ابزاري، جاي استثمار اقتصادي به عنوان مسئله اجتماعي غالب را گرفته است. هدف عقلانيت ابزاري خدمت به نيروهاي سلطه‌گر است نه رها ساختن مردم از بند تسلط، ولي عقلانيت جوهري مستلزم ارزيابي وسايل بر حسب ارزش‌هاي انساني، عدالت، صلح و سعادت انساني است. هر چيز كه جامعه نوين تجسم عقلانيت به نظر مي‌رسد اما اين جامعه در كل غیرعقلانی است. ماركوزه معتقد بود كه تكنولوژي در جامعه نوين به توتاليتاريسم راه مي‌برد. تكنولوژي مردم را به بردگي مي‌كشاند و فرديت را سركوب مي‌كند و به آزادي دروني انسان‌ها تجاوز كرده و آن را در مي­نوردد.

۵) انتقاد از فرهنگ: آن‌ها از واژه صنعت فرهنگ ياد كرده و ساختارهاي عقلايي و ديوانسالارانه (مانند شبكه‌هاي تلويزيوني) را مولد صنعت فرهنگ مي‌نامند و اظهار مي‌دارند كه اين صنعت فرهنگي، فرهنگ القايي و عوام پسند توليد مي‌كند كه فرهنگي جهت داده شده، غير خودجوش و ساختگي است، نه واقعي. آن‌ها نگران دروغين بودن اين فرهنگند و از تأثیر ساكت كننده و سركوبگر اين فرهنگ بر مردم هراسانند.

انتقاديون از صنعت دانش نيز انتقاد كرده و مدعي‌اند كه دانشگاه‌ها در جامعه ما به ساختارهاي خودمختاري تبديل شده‌اند. چنين ساختاري به آن‌ها اجازه داده تا فراسوي حدود و اختياراتشان گسترش يابند.

ماركوزه ادعا مي‌كند كه ايده وبر از عقلانيت نه تنها از بحث منافع اجتماعي متنوع كه نهادهاي عقلايي متولي آنند دور مي‌ماند بلكه الگوهاي كنترل فني «يعني كنترل روش­شناسي، علمي، محاسباتي» را ايجاد مي‌كند.

هابرماس و ماركوزه معتقدند كه اتكا وبر بر تعريف فني از عقلانيت نهايتاً منجر به نوعي تاييد ايدئولوژيك از گسترش سلطه مي‌شود. اگرچه ماركوزه احتمال تغيير شرايط سلطه توصيف شده به وسیله وبر را به روش جديدي از علم تكنولوژي قابل تصور مي‌داند. ولي هابرماس مدعي است كه نظم و فن آن طور كه در جهان مدرن تعريف شده، به طور مسلم با عمل هدفمند عقلايي ارتباط تنگاتنگي دارد. طرح پيشنهادي هابرماس متضمن احيا نوعي ساختار جايگزين از عمل است كه در آن تعامل نمادين و ارتباطي به درستي شكل مي‌گيرد.

هابرماس قلمرو عمومي را به عنوان عرصه‌ای توصيف مي‌كند كه در آن منافع مختلف جامعه براي تدوين محور هنجاري جامعه به گفتمان مي‌پردازند. در زمان‌های اخير قلمرو عمومي به طور قابل ملاحظه‌ای محدود شده است، تا حدي كه صرفاً منافع مقامات عالي در سلسله مراتب سازماني، نيروي كار و افراد حرفه‌اي از طريق رسانه‌هاي توده‌اي را مطرح مي‌سازد. سیاست‌های اين نخبگان بايد شكل خصوصي بهره‌برداري سرمايه را تأمین كند، رشد اقتصادي را تسهيل نمايد و وفاداري توده‌ها به شرايط جديدشان را استحكام بخشد. «فعاليت دولت محدود به مسائل فني قابل حل اداري مي‌شود، به طوري كه مسائل واقعي ناديده گرفته مي‌شوند».

در نظريه انتقادي، پيوند بين تئوري و عمل مجدداً ايجاد مي‌شود. هابرماس اين فرآيند را از طريق آزمون و بررسي روانكاوي فرويدي به عنوان يك رشته انتقادي تشريح مي‌كند. هابرماس، سركوب را به عنوان خصوصي­سازي زبان، انتقال نمادهاي خاص از ارتباطات عمومي به جايي كه «من» به آن دسترسي ندارد ولي كماكان تحت تأثير است، تفسير مي‌كند. به زعم هابرماس چه از فرد سخن به ميان آيد چه از جامعه، كليد حل معما، احيا ارتباطات تحريف نشده است. او مدعي است كه گفتار مبنايي براي بازسازي واقعيت مستقل فراهم مي‌كند. در جاهايي كه الگوهاي ارتباطي نامتوازنند، يعني قدرت يك طرف ارتباطي بر ديگري مي‌چربد، تحريف ارتباطات در زندگي اجتماعي و همين طور در دوران فردي، اجتناب‌ناپذير است، اين تحريف‌ها بايد قبل از هر نوع فرآيند رهايي، آشكار شوند.

تحليل انتقادي از سازمان‌های دولتي

هابرماس مانند وبر نحوه عمل عقلانيت فني را از طريق مواجهه به بوروكراسي دولتي با اين عقلانيت تشريح مي‌كند و براي قلمرو مديريت دولتي توجه به كارآيي و فن را مطرح مي‌كند كه به طور فزاينده‌اي در جامعه در حال گسترش است. امروزه وجود برخي از مقامات دولتي نوعي بي‌اعتمادي و خصومت آشكار در برخي از مردم ايجاد مي‌كند، اين وضعيت دلالت بر نوعي فقدان سازگاري بين منابع بوروکرات‌ها و منافع عامه مردم دارد. اما به نظر مي‌رسد عامل تضاد بين منافع وجود ارتباطات تحريف شده بين طرفين مختلف باشد. تحت چنين شرايطي تحليل محدوديت‌هاي ساختاري موجود در اعمال ارتباطي طرفين كه تئوري انتقادي مدعي آن است، به نظر مفيد می‌آید.

انتقادات عمده نظريه انتقادي كه ارتباط بيشتري با مديريت دولتي پيدا مي‌كند، عبارتند از نقد تعقل ابزاري، انتقاد نسبت به سلطه دولت و انتقاد نسبت به وجود ارتباطات تعريف شده در جوامع كنوني. به اعتقاد تئوري انتقادي در جهان كنوني اهداف و مقاصد بوروکرات‌ها به طور واضح و روشن از جانب مردم درك نمي‌شوند و حتي بسياري از مردم به ديده شك و ترديد به آن‌ها مي‌نگرند، لذا مشروعيت سازمان‌های دولتي زير سؤال است. از ديدگاه نظريه انتقادي احتمال دارد منشأ و مبناي اين تضاد منافع، وجود ارتباطات تحريف شده بين طرفين باشد.

تئوري انتقادي سازمان‌های دولتي مي‌تواند بپرسد كه اعضا و مشتريان بوروكراسي‌هاي دولتي به چه طريقي ممكن است بهتر محدوديت‌هاي منبعث از اعمالشان را درك كرده و حالات جديدي از اعمال عالمانه اداري را شكل دهند. همچنين با اتکا به اين تئوري مي‌توان در پي ايجاد پايه‌اي براي استقلال عمل و مسئوليت بيشتر هم درون بوروكراسي و هم در تعاملاتش با ديگران برآمد. به علاوه رويكرد انتقادي می‌تواند آن دسته از جنبه‌هاي تئوري بوروكراسي و عمل كه شناخت فرد و مشاركت وي در فرآيند حاكميت را محدود مي‌كند، برملا سازد.

رويكرد انتقادي بر حالاتي از قدرت و وابستگي تاكيد مي‌گذارد كه زندگي سازماني معاصر را توصيف مي‌كند و نشان از زمينه‌هاي بالقوه قابل ملاحظه‌اي براي تعارض و بي‌نظمي دارد. چنين روشي مي‌تواند ما را قادر به بازانديشي پيرامون موضوعات قابل بحث تغيير سازماني در قالب‌های ديالكتيكي بنمايد. يعني تغيير را به عنوان پيامد تضاد ميان نيروهاي مخالف در يك حوزه زباني در نظر گيرد و ما را به درك پوياتري از زندگي سازماني نائل كند. با مشخص كردن شرايطي كه در آن‌ها، روابط جاري قدرت و وابستگي منتج به از خود بیگانگی و احساس پوچي مي‌شود، تئوري انتقادي سازمان‌های دولتي مي‌تواند تلاش‌های مستقيم‌تري براي بهبود كيفيت زندگي سازماني مطرح كند.

يك راه براي انجام اين تجزيه و تحليل مي‌تواند تمركز بر الگوهاي ناقص ارتباطي باشد كه در حال حاضر هم در روابط داخلي و هم روابط خارجي سازمان‌های دولتي به چشم مي‌خورد. تجزيه و تحليل و نظم دهي مجرد الگوهاي زباني كه اكنون تعاملات ما را محدود مي‌كند ممكن است ابراز ارزش‌هایی را كه قبلاً سركوب گرديده را ممكن سازد.

بريان في فرض مي‌كند كه تا اندازه‌اي شرايط اجتماعي سركوب كننده و سرخوردگي­آور ناشي از ناآگاهي افراد در مورد نيازها و ماهيت روابط اجتماعي‌شان است. اشخاص از طريق خویشتن نگری ممكن است در مورد شرايط مخدوشي كه تحت آن زندگي مي‌كنند آگاهي جديدي كسب نموده و بدين ترتيب بتوانند براي تغيير اين شرايط اقدام كنند.

دادن اولويت به نيازهاي تكاملي هر دو طرف هم بوروكرات­ها و هم مشتريان، تاكيد مجدد بر تعهد نسبت به دموكراتيزه كردن همه روابط اجتماعي و تمركز بر حلقه‌های پيوندي تعريف شده‌اي است كه از ابراز نيازهاي واقعي افراد از طريق اقدام يا عمل سياسي و اجتماعي سازمان يافته، جلوگيري كرده‌اند.

در عصري كه قلمرو عمومي به حوزه رقابت بين گروه‌های ذی‌نفع تبديل شده است، دموكراتيزه كردن دروني اين گروه‌ها من‌جمله بوروكراسي‌هاي دولتي، تنها راه احتمالي حفظ تعهد نسبت به فرآيندهاي دموكراتيك را فراهم مي‌كند. تحت اين شرايط حتي ممكن است بوروكراسي دولتي، به ابزار مهمي براي انتقاد و بازانديشي اجتماعي تبديل شود.

رويكرد انتقادي مي‌تواند تناقض‌ها ماهوي در سازمان‌های سلسله مراتبي را آشكار سازد. با مشخص كردن راه‌هایی كه از طريق آن‌ها، روابط فعلي قدرت و وابستگي منجر به پوچي و بيزاري مي‌شوند، تئوري انتقادي سازمان‌هاي دولتي مي‌تواند تلاش‌هاي مستقيم‌تري براي بهبود كيفيت زندگي سازماني مطرح كند. رويكرد انتقادي در پي ايجاد نوعي سبك مديريت است كه هدفش صرفاً كنترل بر افراد نيست بلكه هدف متعالي آن به كمك به آن‌ها است، اگرچه ممكن است گاهي چنين حالتي با ارزش‌هاي غالب بوروكراسي‌ها ناسازگار باشد.

جهت گيري‌هاي فعلي تئوري مديريت دولتي

بارل و مورگان[۱۰] در كتاب «پارادايم‌هاي جامعه شناسي در تجزيه و تحليل سازمان» مدعي‌اند كه همه تئوری‌های سازمان بر مبناي فلسفه علم و تئوري جامعه­شناسي استوار است. اين پيش‌فرض‌ها آن‌ها را به طرح ابعاد دوگانه‌اي كه تئوری‌های سازمان مي‌تواند بر اساس آن‌ها تدوين شوند، رهنمون مي‌كند.

بُعد نخست به پیش‌فرض‌هایی در مورد ماهيت علم الاجتماع متمركز است و شامل پرسش‌هايي در باب هستی شناسی، معرفت­شناسي، ماهيت انسان و روش‌شناسي مي‌شود. آن‌ها اين بعد را «عيني-ذهني» مي‌نامد. دومين بُعد بر پیش‌فرض‌هایی در مورد ماهيت جامعه متمركز مي‌شود، خصوصاً بر تفاوت‌های مربوط به موضوع اصلي در حوزه جامعه شناسي، آنچه كه آن‌ها آن را بحث «نظم-تعارض» مي‌نامند تأكيد دارد.

به نظر مي‌رسد بعد عيني- ذهني به مطالعه مديريت دولتي ارتباط بيشتري داشته باشد. بعد ذهني عبارت است از درك راهي كه از آن طريق فرد دنياي خود را خلق، اصلاح، تعبير و تفسير مي‌كند. بعد ذهني را مي‌توان به عنوان جستجوي قواعد جهان‌شمولی كه واقعيت مورد مشاهده را تبيين مي‌كند تعريف كرد.

برخي از نظريه‌پردازان اين مفهوم را از انسان ارائه كرده‌اند كه انسان خالق جهان اجتماعي است، برخي ديگر از نظريه‌پردازان انسان را محصول محيط مي‌دانند. در مديريت دولتي، اين پیش‌فرض‌ها برخي از محققان را به تمركز بر نقش ارزش‌ها در تعبير شخصي و برخي ديگر را به تمركز بر ابزار ساختاري موثر بر رفتار فردي، رهنمون ساخته است.

بعد ديگر يعني بعد نظم-تغيير بايد چنان اصلاح شود تا مناسب حوزه مديريت دولتي گردد. منطقي‌ترين جايگزين آن بعد سياست و اداره است. اگرچه ممكن است بحث شود كه منافع سياسي و سازماني جمع­پذير هستند ولي تنش خاصي كه امروزه بين آن‌ها وجود دارد مشكل محوري مديريت دولتي را تعريف مي‌كند.

فصل چهارم: نقش دولت

اگر در گذشته نگراني درباره اندازه دولت بوده است اكنون پرسش‌هایی درباره نقش دولت مطرح است. البته دولت‌ها غيرقابل اجتناب هستند. اگرچه بخش‌های دولتي و خصوصي معمولاً جدا از هم ديده مي‌شوند اما تقسيم اقتصاد به دو بخش جمع ناشدنی امري ساختگي است و آنقدر ارتباط و تأثیر متقابل بين آن‌ها وجود دارد كه كشيدن مرز بين آن‌ها گمراه كننده است. بخش خصوصي براي زیرساخت‌ها و نظام قوانيني كه بدون آن‌ها بازار نمی‌تواند ادامه حيات دهد، به دولت متكي است. دولت نيز براي توليد و تأمین كالاها و خدمات و براي درآمد مالياتي به بخش خصوصي اتكا دارد.

كوتاهي بازار

كوتاهي بازار[۱۱] نشان دهنده اين است كه بازار نمي‌تواند همه كالاها را توليد كند و نياز به خط مشي عمومي وجود دارد. كوتاهي بازار يكي از دلايلي است كه فعاليت دولت را توجيه مي‌كند. برخي از كالاها و خدماتي كه بازار ممكن است به طور مطلوب تأمین نكند، عبارتند از: آموزش، قوانين و ضوابط، ارزش‌های محيطي، دفاع ملي، راه‌ها و پل‌ها، بیمارستان‌ها و بهداشت، خدمات رفاهي، حمل و نقل عمومي و مشابه آن.                                                                                                        استوكي و زكهاورز انواع اصلي ناتواني‌هاي بازار را بدين ترتيب عنوان كرده‌اند: كالاهاي عمومي، عوارض بيروني، انحصار طبيعي، اطلاعات ناقص.

۱) كالاهاي عمومي

كالاهاي خصوصي فقط به كساني تعلق مي‌گيرد كه قيمت آن را بپردازند. كالاهاي عمومي متفاوتند، زيرا به همه استفاده كنندگان، بدون توجه به اينكه قيمتي پرداخته باشند يا نه، ارائه می‌شوند. از شهروندان نمي‌توان خواست بگويند كه هر كدام چه سطحي از دفاع ملي مي‌خواهند و سپس دقيقاً همان منبع را با ماليات خود پرداخت كنند. به نظر مي‌رسد غير از اينكه دولت كالاهاي عمومي را تأمین كند، راه ديگري وجود ندارد.

در متون به كالاهاي شايسته[۱۲] نيز اشاره می‌کنند، كالاهايي كه مثل آموزش و بهداشت از نظر اجتماعي مطلوبند. بازارها ممكن است اين نيازها را به صورت مطلوب ارائه نكنند، اگرچه اين كالاها يا خدمات به گونه­اي هستند كه مي‌توان آن‌ها را كالاهايي خصوصي تلقي كرد. اينكه هزينه آموزش چگونه تأمین مي‌شود، نيز يك مسأله عمومي است. اگر تحصيلات به عنوان كالاهاي خصوصي تلقي شود و كساني كه توانايي ذاتي براي تحصيل ندارند از آموزش محروم شوند، مسأله عدالت و كارآيي پيش می‌آید.

بهداشت موضوع دشوارتري است و با انواع ديگر كالاها و خدمات تفاوت دارد. در حالي كه ارائه خدمات بهداشتي توسط پزشكان و بيمارستان‌ها در سرتاسر كشورهاي توسعه يافته تعميم پيدا كرده، مکانیزم‌های متفاوتي براي تأمین هزينه آن‌ها وجود دارد. برخي كشورها خدمات بهداشتي را كالاي خصوصي و بعضي كشورها آن را عمومي مي‌دانند. بازارها هم مي‌توانند كالاهاي شايسته را تأمین كنند، اما در سطحي پايين‌تر از سطح مطلوب و دلخواه. تعيين سطح مطلوب تأمین، پرسشي است كه بي‌پاسخ مي‌ماند.

۲) عوارض بيروني

معاملات بازار غالباً بر اشخاص ثالث، يا محيط زيست اثراتي منفي يا مثبت دارد كه در بسياري موارد تنها اقدامات دولت مي‌تواند آن را تنظيم كند. عوارض بيروني زمانی است که یک فعالیت اقتصادی یا تصمیم اقتصادی اجرا می‌شود و فرد یا گروه دیگری غیر از کسانی که درگیر فعالیت اقتصادی بوده و یا تصمیم گیرنده اقتصادی هستند نیز متأثر می‌شوند. معمولاً مسائل زيست محيطي از جمله مواردي هستند كه جزو عوارض بيروني به شمار می‌روند و به اقداماتي از سوي دولت نيازمند هستند، زيرا براي حل آن‌ها راه حل بازاري وجود ندارد.

۳) انحصار طبيعي

مشخصه بعضي از كالاها اين است كه قيمت تمام شده آن‌ها كاهش يابنده است، يعني هنگامي كه به يك مشتري عرضه مي‌شود، براي مشتري بعدي ارزان‌تر خواهد بود. در خدمات رفاهي شبكه‌اي (تلفن، برق، گاز و آب) است كه مسأله انحصار طبيعي از همه رايج‌تر است. وجود انحصار طبيعي به عنوان دليلي براي برخي از مداخلات دولت به كار رفته است، اما اكنون صنايع كمتري به عنوان انحصار طبيعي باقي مانده‌اند. دخالت دولت به معناي تأمین مستقيم توسط دولت نيست و اكنون روند جهاني به سوي خصوصي سازي چنين خدماتي، به همراه نوعي مقررات دولتي است.

۴) اطلاعات ناقص

تئوري بازار، اطلاعات كامل براي خريداران و فروشندگان فرض مي‌كند. به ميزاني كه اطلاعات به ويژه در دسترس خريدار نباشد، بازار كارآيي كمتري دارد. حمايت از مصرف كننده يا بسته بندي اطلاعات، مثال‌هایی است در مورد اينكه از طريق اقدام دولت مي‌توان اطلاعات عرضه كرد تا بازارها بهتر عمل كنند. مثلاً مقررات مربوط به محصولات فاقد ايمني را مي‌توان به عنوان ارائه اطلاعات به كساني كه نمي‌توانند يا نمي‌خواهند اطلاعات براي خودشان جمع‌آوري كنند، تلقي نمود.

البته تئوري كوتاهي بازار براي آنچه كه دولت بايد انجام دهد يا ندهد ناكافي است و اينكه اين تئوري مسائل اقتصادي را از طبق تلقي آن‌ها به مسائل اقتصادي و فني، غيرسياسي مي‌كند و ارزش‌های عدالت و پاسخگويي ناديده گرفته شد و اينكه دولت چه زماني بايد دخالت كند.

مراحل دخالت دولت

۱) اقتصاد آزاد[۱۳]

در دوران مركانتاليسم حداكثر نقش بر عهده دولت بوده است و اينكه در اين دوران بخش سياسي بر اقتصادي تسلط داشته است. كتاب آدام اسميت دلايل زيادي براي كاهش نقش دولت ارائه كرد. الف) دفاع از افراد جامعه در برابر خشونت و حمله جامعه‌هاي مستقل ديگر ب) تشكيل مراجع قضايي داخلي ج) انجام امور عمومي ضروری براي جامعه.

در اقتصاد آزاد حيات اقتصادي اساسي‌تر از حيات سياسي است و دولت صرفاً بايد تسهيل كننده باشد.

۲) ظهور دولت رفاه[۱۴]

 اواخر قرن ۱۹ اتفاق افتاد. آزادي اقتصادي اگرچه باعث افزايش سطح زندگي شد ولي آثار جنبي زيادي مثل استثمار داشته است؛ ماركس اظهار داشت كه سرمايه‌داري در درون خودش تناقض‌هايي دارد كه در نهايت اين مسائل باعث ايجاد دولت رفاه گرديد. دولت رفاه نشان دهنده‌ي برتري سياست بر اقتصاد است.

۳) تعقل گرايي اقتصادي[۱۵]

مربوط به سال‌های ۱۹۷۰ است كه اقتصاد نئوكلاسيك شروع شده است. تعقل گرایی اقتصادی چهار فرض دارد: الف) نقش حداقل براي دولت ب) نقش حداكثري براي نيروهاي بازار، چون بازار هم كارآمدتر و هم خود تنظيم است ج) پيش فرض تعقل گرايي كه به افراد آزادي مي‌دهد استراتژي‌هاي خود را براي رسيدن به منافع تأمين كنند. د) ايجاد تئوری‌ها بر اساس مدل‌هایی چون مدل انتخاب عقلايي، تئوري بازي و تئوري انتخاب عمومي.

وظايف اصلي دولت

دولت‌ها كارهايي را بايد انجام دهند و كارهايي را نبايد انجام دهند. به عبارت ديگر اموري را خوب انجام مي‌دهند و اموري را به انجام مي‌دهند. اندرسون مجموعه‌اي از نقش‌های دولت را در هفت عنوان تدوين كرده كه به عنوان وظايف اصلي دولت قابل طرح هستند؛

۱) تأمین زيرساخت اقتصادي: دولت نهادهاي اساسي، مقررات و ترتيبات لازم را براي عملكرد موفق يك نظام مدرن سرمايه‌داري را فراهم مي‌كند. نظام اقتصادي نمي‌تواند بدون مقررات بازي و چارچوب حيات اقتصادي تعيين شده توسط نظام سياسي، ادامه حيات دهد.

۲) تأمین كالاها و خدمات عمومي متنوع: برخي از كالاهاي عمومي اگرچه براي همه اعضاي جامعه ارزشمندند، اما پرداخت هزينه ميزان استفاده شده توسط هر فرد بسيار دشوار است. بسياري از این‌ها استفاده گسترده دارند، غيرقابل تقسيم و استثنا ناپذیرند و به همين دليل، كالاهاي عمومي هستند.

۳) حل و فصل تعارض‌های گروهي: دليل اصلي وجود دولت، نياز به حل و رفع تعارض‌های جامعه، به منظور دست‌یابی به عدالت، نظم و ثبات است. اين كار اقدامات لازم براي حمايت از گروه‌های نادار در برابر گروه‌های دارا را شامل مي‌شود. دولت مي‌خواهد از طريق قوانين عدالت را جايگزين استثمار نمايد.

۴) حفظ رقابت: در بخش خصوصي، هميشه رقابت وجود ندارد و غالباً اقدام دولت لازم است تا اطمينان حاصل شود كه مؤسسات رقابت مي‌كنند. رقابت نامحدود ممكن است رقابت را تخريب كند، يا رقبا ممكن است از طريق ادغام و تباني، رقابت را كنار گذارند. در غياب مقررات مناسب، شرکت‌ها ممكن است كارتل تشكيل دهند، دسترسي به محصولاتشان را محدود كنند و قيمت‌ها را ثابت نگه دارند.

۵) حفاظت از منابع طبيعي: براي جلوگيري از استفاده مسرفانه از منابع طبيعي، حفاظت در مقابل تخريب محيط يا حفظ منافع نسل‌هاي آينده، نمي‌توان به نيروهاي رقابتي اعتماد و اتكا كرد. اقدامات دولت معيارهاي تنظيم كننده‌اي را در برمی‌گیرد كه معمولاً بر قدرت قهري دولت متكي هستند.

۶) تأمین حداقل كالاها و خدمات براي افراد: عمليات بازار، گاهي نتايج ظالمانه و يا از نظر اجتماعي غيرقابل قبولي چون فقر، بيكاري و سوء تغذيه به باور مي‌آورد. حتي افراطي‌ترين طرفداران تعقل گرایی اقتصادي موافقند كه يكي از نقش‌های منطقي دولت، فقرزدايي است. درباره سطح كمك‌ها، جمع هزينه‌ها و برنامه‌هايي كه هزينه‌هاي اجتماعي در بر دارد، غالباً اختلاف هست.

۷) تثبيت اقتصاد: در چرخه‌هاي اقتصادي هميشه افت و خيز وجود داشته و شرايط رونق، و كسادي را در پي داشته است. دولت مي‌تواند از طريق بودجه، سیاست‌های پولي، كنترل بر دستمزدها يا قيمت‌ها اين شرايط را بهبود بخشد. اگرچه اقدامات دولت غالباً ناقص و گاهي اشتباه است، ولي جامعه دولت را مسئول وضعيت اقتصادي مي‌داند و انتظار دارد كه دولت بايد براي حل هر مسأله‌ای اقدام و كوشش نمايد.

فصل پنجم: اداره امور دولتي نوين

علوم سياسي پايه اصلي رشته مديريت دولتي است. ويلسون، ويلابي، گودنو، وايت، اپل باي، و فيفنر همگي علماء سياسي صاحب نظر در مديريت دولتي بوده‌اند. اما مديريت دولتي هميشه مقوله‌اي وسيع‌تر از علم سياست بوده است. در دانشگاه، مديريت دولتي چيزي بيش از علم سياست است. براي درك اداره امور دولتي نوين بايد پا را فراتر از علم سياست گذاشت.

مديريت دولتي فی‌نفسه و مستقلاً رشته‌اي در علوم اجتماعي نيست. بلكه پلي است ميان رشته‌ها كه بخش‌هاي مناسبي از هركدام را عاريه گرفته و در باب مسائل دولتي آن‌ها را بكار مي‌برد. خلاقيت آن در همين كاركرد پيوندزني و كاربردي كردن بخش‌هايي از ساير رشته‌ها در مسائل دولتي نهفته است.

اداره امور دولتي نوين نظریه‌ای كلان در مديريت دولتي است كه در اواخر دهه ۱۹۶۰ و در اوائل دهه ۱۹۷۰ در واكنش به چند عامل ظهور كرد. اين عوامل عبارت بودند از جنگ ويتنام، ناآرامي‌هاي نژادي، عدم رضايت‌مندي از مبناي عقلايي مديريت دولتي و تغييرات كلي كه در علوم اجتماعي در حال رخ دادن بود.

مدیریت دولتی نوین (NPM) و اداره امور دولتی نوین (NPA)

در مباحث آکادمیک رشته مدیریت دولتی بایستی تمایزی اساسی بین دو مقوله مدیریت دولتی نوین[۱۶] (NPM) و اداره امور دولتی نوین[۱۷] (NPA) در نظر گرفت. مدیریت دولتی نوین نسبت به اداره امور دولتی نوین عمل گرا تر بود و مباحث اداره امور دولتی نوین بیشتر فلسفی و ذهنی بودند. از نظر زمانی اداره امور دولتی نوین بر مدیریت دولتی نوین مقدم است و با کنفرانس مینووبروک در دانشگاه سیراکیوز آغاز شد. در این کنفرانس چند استاد جوان مدیریت دولتی مانند جورج فردریکسون، مارینی و لامبرایت که زیر نظر والدو کار می‌کردند نظرات بنیادی اداره امور دولتی نوین را ارائه دادند. بعدها فردریکسون به عنوان نظریه پرداز اصلی این رویکرد معرفی شد و هنوز هم به ارائه نظرات این پارادایم می‌پردازد.

از طرف دیگر مدیریت دولتی نوین حاصل کاربرد مجموعه‌ای از تئوری‌های اقتصادی در بخش عمومی بود؛ این تئوری‌ها شامل تئوری انتخاب عمومی استروم، تئوری عاملیت، و جریان مدیریت گرایی است.

اداره امور دولتي نوين عمدتاً با نوشته فردريكسون شناخته مي‌شود. نظرات وي ضمن طرح مدل‌های مديريت دولتي، محتوي هنجاري آن‌ها را از مديريت كلاسيك تا مديريت دولتي نوين به تفضيل در بردارد. اداره دولتي نوين هم بر برخي از ارزش‌های جديد و هم بر برخي از ارزش‌های سنتي مديريت دولتي تاكيد مي‌كند. ارزش عمده‌اي كه اداره دولتي نوين بر آن تاكيد دارد، عدالت اجتماعي است. اداره امور دولتي نوين از رويكرد ارباب رجوع محوري نسبت به مديريت دولتي بحث مي‌كند. همچنين بر بوروكراسي زدايي، تصميم‌گيري دموكراتيك و عدم تمركزگرايي در برخي از فرآيندهاي اداري تاكيد مي‌كند. اداره امور دولتی نوین همچنين بر پاسخگویی اداری، مشارکت شهروندان و انتخاب شهروندی تاکید دارد. مسائلی چون فقر، نابرابری نژادی و وقوع جنگ ویتنام از جمله زمینه‌های اجتماعی است که برای شکل گیری اداره امور دولتی نوین عنوان شده‌اند.

اداره امور دولتی نوین (NPA) با مدیریت دولتی نوین (NPM) تفاوت بسیاری دارد و در بیان نظریات آن‌ها بایستی با دقت عمل کرد. مدیریت دولتی نوین کاربرد اصول مدیریت بخش خصوصی در بخش دولتی می‌باشد؛ اما اداره امور دولتی نوین معتقد به بازاندیشی در بوروکراسی و حذف بوروکراسی غیر پاسخگو و مشارکت شهروندان در تصمیمات عمومی می‌باشد.

مدل‌های پنج‌گانه در اداره امور دولتي

در اداره امور دولتي نوين پنج پارادايم يا مدل وجود دارد. هر كدام از اين پارادايم‌ها، نظريه پردازان، واحد تجزيه و تحليل اصول موضوعه، فرضيه‌ها و هنجارهاي خاص خود دارند. اين مدل‌ها عبارتند از: مدل بوروكراتيك كلاسيك، مدل نئوبروكراتيك، مدل نهادي، مدل روابط انساني و مدل انتخاب عمومي.

۱) مدل كلاسيك بوروكراتيك

اين مدل دو عنصر كليدي دارد. نخست سازمان يا طرح يك سازمان و دوم وسايلي كه به وسیله آن افراد و كار، درون چارچوب سازماني مديريت مي‌شوند. وبر در توصیفش از سلسله مراتب، الگوهاي رفتاري اعضاء و سازمان‌هاي بوروكراتيك را در نظر گرفت. اين الگوهاي رفتاري عبارتند از گرايش به حفظ اسناد و مدارك و تلاش براي اطاعت از فرامين.

جنبه‌هاي مديريتي و ساختاري مدل بوروكراتيك كلاسيك از مديريت علمي تيلور نشأت مي‌گيرد كه مي‌تواند به عنوان تلاش‌هاي نو براي سنجش بهره‌وري مطرح شود. در مدل بوروكراتيك كلاسيك، ساختار و مديريت به طور تنگاتنگي بهم مرتبط مي‌شوند.

ويلكاكس معتقد است كه سلسله مراتب و كنترل چنان با فرهنگ غربي عجين شده‌اند كه محصولات اين فرهنگ به سختي مي‌توانند يك سازمان پيچيده را تصور نمايند كه به روش‌های غیر سلسله مراتبي ساختاردهي شده يا به وسیله ابزار غیر سنتی مديريت شده است.

مدل بوروكراتيك وقتي دچار مشكل شد كه دانشمندان و كارگزاران سعي كردند كه يك علم كاربردي دقيق طراحي يا اداره امور سازمان، ايجاد نمايند. ارزش‌های مورد نظر كساني كه مدل بوروكراتيك را تدوين كردند اكنون نيز مانند آن دوران همچنان معتبر و قابل استفاده است. اين مسأله كه سازمان دولتي بايد حتی‌المقدور مولد بوده و از نظر كمي و كيفي خدماتي در ارتباط با نيازهاي عام مردم را ارائه دهد، ارزشي بنيادي در اداره امور دولتي مي‌باشد.

مسأله ماهوي در مدل بوروكراتيك كلاسيك، ارزش‌هایی نيست كه مدل قصد تحقق آن‌ها را دارد، بلكه مشكل روشي است كه مدل فرض مي‌كند به مدد آن كارايي، صرفه‌جويي و بهره‌وري می‌تواند محقق شود.

۲) مدل نئوبروکراتیک

اين مدل محصول حضور علوم رفتاري در علوم اجتماعي است. ارزش‌هایی كه بايد در اين مدل محقق شوند، به طور كلي شبيه مدل بوروكراتيك كلاسيك هستند. در عين حال اين دو مدل از بسياري جهات با هم متفاوتند. مدل بوروكراتيك بر ساختار، كنترل و اصول مديريت تاكيد مي‌كند. واحد تجزيه و تحليل آن معمولاً گروه كاري، سازمان، دايره، يا كل دولت است. ارزش‌هایی كه بايد تحقق يايند عبارتند از اثربخشي، كارآيي يا صرفه جويي. اما در مدل نئوبروکراتیک، واحد تجزيه و تحليل تصميم است و فرآيند تصميم‌گيري محور اصلي است و الگوي استدلال عقلايي است، يعني تصميمات بر مباني ميل به تحقق بيشتر يك هدف معيني در حد ممكن استوار است.

علم مديريت نوين، تجزيه و تحليل سيستم‌ها و تحقيق در عمليات بر مبناي آثار اوليه هربرت سايمون، جيمز مارچ و ريچارد سيرت بنا شده‌اند. مدل نئوكلاسيك مدرن بر منطق وسيله– هدف كه از اثبات گرايي منطقي نشأت مي‌گيرد، استوار است.

۳) مدل نهادي

اين مدل محصول كار بسياري از انديشمندان علوم اجتماعي است. اين دانشمندان عبارتند از اميتاي اتزيوني، جيمز تامسون و فيليپ سلزنيك. مدل نهادي يكي از تجليات تفكر رفتاري در جامعه­شناسي و علم سياست است.

نظريه­پردازان نهادي كمتر به نحوه طراحي كارآمد، اثربخشي و مولد سازمان‌ها توجه داشته و بيشتر بر نحوه تجزيه و تحليل و درك بوروكراسي‌هاي موجود متمركزند. در تئوري نهادي چندين اثر مهم وجود دارد. سنتز قابل توجه جيمز تامسون از رفتار سازماني، تجزيه و تحليل و سنتز فردريك موشر از رفتار گروه‌های حرفه‌اي بوروكراتيك دولتي، و تجزيه و تحليل تطبيقي اميتاي اتزيوني از سازمان‌های پيچيده.

 چارلز ليندبلوم يكي از معدود تلاش‌ها را براي دفاع از ارزش‌های مدل نهادي انجام داده است. ليندبلوم مدعي است كه عقلانيت محض نه تنها بعيد است، بلكه مطلوب هم نيست. او استدلال مي‌كند كه بوروكراسي‌ها تصميمات را به روش‌هايي تدريجي اتخاذ مي‌كنند، كه اين تصميمات چانه‌زني‌ها و مصلحت انديشي‌هاي نخبگان و گروه‌های ذي‌نفع هستند. ليندبلوم بحث مي‌كند كه اين شيو‌ه‌اي است واقعي كه دولت دموكراتيك بايد بر اساس آن عمل كند. دولت فقط از طريق تصميم‌گيري تدريجي مي‌تواند مهارت‌های بوروكراسي را با اولويت‌هاي خط مشی و گرايشات سياسي تلفيق كند. مخالفين ديدگاه تدريجي مدعي‌اند اين ديدگاه چيزي بيش از نوعي دفاع زيركانه از روش يا نحوه فعاليت فعلي يك سيستم دولتي ناكارآمد محسوب نمي‌شود. حاميان تدريجي­گرايي در لفافه توصيف بوروكراسي آن را شكلي نو داده و تائيد مي‌كنند.

۴) مدل روابط انساني

اين مدل از جهاتي چند، واكنش نسبت به مدل‌های بوروكراتيك و نئوبروكراتيك بود. دو اثر كه قوياً محققان مديريت دولتي را تحت تأثیر قرار داده است. عبارتند از سازمان انساني نوشته رنسيس ليكرت و روانشناسي اجتماعي سازمان‌ها اثر دانيل كتز و رابرت كان.

ارزش‌های زيربنايي مدل روابط انساني عبارتند از: مشاركت كاركنان و ارباب رجوع در تصميم‌گيري، كاهش در تفاوت‌هاي پايگاه افراد و رقابت ميان فردي و تاكيد بر باز بودن، صداقت، خودشكوفايي و رضايتمندي كلي كاركنان. ارزش‌های اين نهضت ممكن است با ارزش‌های مدل‌هاي كلاسيك و نئوكلاسيك تعارض پيدا كند. ديويد هارت و ويليام اسكات، شباهت‌هايي بين هابز و تيلور را توصيف مي‌كنند و آن‌ها را با فلسفه سياسي روسو و مك­ گريگور مقايسه مي‌كنند. اكثر نظريه‌پردازان مدرن روابط انساني هنجارهاي روسو و مك گريگور را مي‌پذيرند. در عين حال، اين هنجارها به طور كلي در سازمان‌هاي دولتي پيچيده، جاهايي كه به نظر مي‌رسد هابز و تيلور در آن‌ها هنوز منشأ اثرند پذيرفته نمي‌شود.

۵) مدل انتخاب عمومي

اقتصاد سياسي نو از مدل انتخاب عمومي سخن مي‌راند كه اقتصاد بدون بازار نيز ناميده مي‌شود. استروم منشأ نظريه انتخاب عمومي را در ايده‌هاي الكساندر هاميلتون و جيمز مديسون مي‌بينند. در اين ديدگاه تهيه و تدارك كالاها و خدمات عمومي متكي بر تصميماتي است كه به وسیله مجموعه‌هاي مختلفی از تصميم گيرندگان اتخاذ مي‌شود. براي آنكه هر كار جمعي از لحاظ سياسي شدني و عملي باشد، همه تصميمات اساسي بايد مطلوبيت داشته باشد. حق انتخاب براي شهروندان در استفاده از خدمات بسيار مطلوب است. شهروندان مي‌توانند اين انتخاب را به وسیله حركت به شهري كه در آن مجموعه خدمات مورد نظر آن‌ها وجود دارند، انجام دهند.

اداره امور دولتي نوين

با توجه به تفسير كوهن[۱۸]، اثر مدل‌های قديمي در مديريت دولتي كم رنگ خواهد شد و مدلي كاملاً جديد ظهور خواهد كرد. اين الگوي تكاملي ممكن است در علوم زيستي، علوم فيزيك يا علوم طبيعي مشترك باشد اما اين امور در علوم اجتماعي مصداق نخواهد يافت. فردريكسون اين امر را مستقيماً به رابطه بين تئوري و ارزش مرتبط مي‌سازد. مديريت دولتي ابزاري براي اجراي ارزش‌هاي افراد، گروه‌ها، طبقات اجتماعي يا جامعه است. در هر لحظه معيني، يكي از مجموعه ارزش‌ها ممكن است بر عمل مديريت دولتي غالب و مسلط باشند. كارآيي، صرفه‌جويي، بهره‌وري، و تمركز، هنجارهاي حاكم فعلي‌اند و رفتارهاي بوروكراتيك و تئوري بوروكراتيك اين تحكم و تسلط را انعكاس مي‌دهند.

بنابراين براي تدوين مفهومي از اداره امور دولتي نوين مجموعه مختلفي از ارزش‌ها بايد مسلط باشند. اين ارزش‌ها يقيناً نمي‌توانند نو باشند.

برخي از صاحب‌نظران اداره امور دولتي نوين از بازسازي بنيادي مديريت دولتي يا تدوين پارادايم نويني براي آن سخن به ميان آورده‌اند. اين ايده‌ها جالب توجه و جذابند. ولي غالباً در محافل دانشگاهي به آن‌ها توجه چنداني نمي‌شود. متأسفانه اكثر اين ايده‌ها بسيار خيالي يا بسيار تجريدي‌اند. معمولاً ما چيزي را كه عنوان جديد دارد مي‌پذيريم. اگر ما كمتر به جديد بودن يك ايده توجه مي‌كرديم و بيشتر به كاربرد آن نظر داشتيم ممكن بود نوعي اداره امور دولتي واقعاً نوين تدوين كنيم. به معناي واقعي، عمل گرايي انتقادي[۱۹] بنيادي‌ترين گونه مديريت دولتي است.

اداره امور دولتي نوين بايد اين ايده را كه مديران عاري از ارزشند يا اينكه نظریه‌های اداري مدل‌های عاري از ارزشند را رد كند.

ظاهراً بين ارزش‌هایی كه مبناي اداره امور دولتي است نوعي توازن وجود دارد. براي مثال، كنترل محلي بسيار دقيق و مشاركت شهروندان در تصميم‌گيري اجتماعي احتمالاً صرفه‌جويي و كارآيي را كاهش دهد. پاسخگويي بوروكراتيك، مشاركت كاركنان و شهروندان در تصميم‌گيري، عدالت اجتماعي، انتخاب شهروندي، و مسئوليت اداري اثربخشي برنامه‌ها ارزش‌هایی هستند كه بايد در اداره امور دولتي نوين تحقق يابند.

اداره امور دولتي نوين بايد طوري طراحي شود كه در پي فعال كردن نوعي دموكراسي باشد كه در آن قاعده يا قانون اكثريت در فرآيند انتخابات و الگوهاي عمومي تكثرگرايي با حمايت از اقليت‌ها تركيب شود. اقليت‌ها نه تنها بايد به وسيله دادگاه‌ها حفاظت و حمايت شوند، بلكه به وسیله ساختار سازماني اداره امور دولتي و به وسیله رفتار اخلاقي مستخدمان دولتي نيز مورد حمايت قرار گيرد.

مولدترين دولت، كارآمدترين دولت و صرفه­جوترين دولت نيز مي‌تواند نا عدالتی در دسترسي به فرصت‌ها و عدم انصاف را ايجاد نمايد. اداره امور دولتي نوين بايد در جستجوي تئوري‌ها و هنجارهاي سازگار با آنچه استروم آن‌را مديريت دموكراتيك مي‌نامد، باشد.

مهم‌ترین ارزش‌های نهضت اداره امور دولتي نوين و ابزارهاي ساختاري و مديريتي تحقق اين ارزش‌ها در جدول زير به صورت خلاصه نشان داده شده­اند:

ارزش‌هاي اداره امور دولتي نوين
ارزش‌هاابزار ساختاري تحقق ارزش‌هاابزار مديريتي تحقق ارزش‌ها
۱٫ پاسخگوييالف. تمركززدايي (سياسي و اداري) ب. قرارداد بستن ج. كنترل محلي بر بوروكراسي‌هاي خدمات عموميالف. تعامل ارباب رجوع با كاركنان و مديران. ب. تعريف مديريتي از دموكراسي، شامل پاسخگويي نسبت به مقامات منتخب، گردهمايي ذي‌نفع و اقليت‌هاي سازمان يافته مي‌شود. ج. آموزش.
۲٫ مشاركت كاركنان و شهروندان در تصميم‌گيريالف. شوراي محلي قدرتمند. ب. گروه‌های كاري موازي. ج. مشاركت كاركنان در فرآيندهاي تصميم.الف. پذيرش نوعي اخلاق كه بر حق كاركنان و شهروندان در فرآيندهاي تصميم‌گيري موثر بر زندگي آن‌ها تاكيد دارد. ب. آموزش در توسعه سازمان.
۳٫ عدالت اجتماعيالف. سيستم‌هاي درآمدي منطقه‌اي با سيستم‌هاي توزيع محلي. ب. برخورداري مساوي طبقات اجتماعي از خدمات دولتي.الف. منشورهاي اخلاقي حرفه‌اي كه بر عدالت تاكيد مي‌كنند. ب. تعهد مديريتي نسبت به اين اصل كه در قاعده اكثريت مانع دسترسي مساوي اقليت به خدمات دولتي نمي‌شود.
۴٫ انتخاب شهرونديالف. ابداع شکل‌های مختلف خدمات به شهروندان. ب. قرارداد بستن.الف. كاهش انحصار مديريتي بر يك خدمت خاص نظير آموزش و مراقبت‌هاي بهداشتي.
۵٫ مسئوليت نسبت به اثربخشي برنامهالف. عدم تمركزگرايي. ب. تفويض. ج. اهداف عملكرد.الف. سنجش عملكرد نه تنها بر اساس استانداردهاي سازماني بلكه به وسيله طبقه اجتماعي.

فصل ششم: انسان گرايي سازماني و اداره امور دولتي نوين

در مقابل ديدگاه‌ها عقلايي، فرد ممكن است به عنوان عضوي فعال در خلق جهان اجتماعي تصور شود، فردي كه نيازها نيات او نقش مهمي در تعيين جريان رويدادهاي انساني ايفا مي‌كند. در سال‌های اخير مكتب روابط انساني در اداره امور دولتي مورد نظر قرار گرفته و انديشمندان مديريت دولتي چشم انداز خاص خود را به آن افزوده‌اند.

 بارنارد و سازمان‌های غيررسمي

در مقابل تاكيد ساختاري ديگر صاحب نظران در اواخر دهه ۱۹۳۰، درك بارنارد از پيچيدگي‌هاي انگيزشي انسان بسيار برجسته است. بارنارد اظهار می‌کند كه مطالعات سازماني هميشه بر تصور خاصي از فرد اشاره مي‌كند. گاهي اوقات فرد را به عنوان محصول نيروهاي اجتماعي مي‌بيند، گاهي نيز ايده «آزادي انتخاب و آزادي اراده» انسان را مي‌پذيرد. بارنارد در پي آن نيست كه دو موضع را با هم آشتي دهد بلكه تضاد آن دو را اساس تئوري سازمان خود قرار مي‌دهد.

بارنارد مدعي است كه سيستم‌هاي همكاري گونه متكي به مشاركت فرد است و خواسته‌ها و تمايلات فرد، خواه عقلايي يا غیرعقلانی بايد به منظور تحقق اين همكاري برآورده شود. حفظ سازمان كه وظيفه اصلي مدير است بيشتر متكي به درك انگيزه انسان است تا طراحي ساختارهاي رسمي اختيار. بارنارد موضوع سازمان رسمي و غيررسمي را تا حدي در قالبي ديالكتيكي مي‌بيند. «سازمان‌های رسمي خارج از سازمان‌های غيررسمي شكل مي‌گيرند و براي سازمان غيررسمي ضروري‌اند، اما وقتي سازمان‌هاي رسمي وارد عمل مي‌شوند، سازمان‌های غيررسمي ايجاد مي‌كنند و به سازمان‌های غيررسمي نياز دارند.».

مديران به جاي اينكه در جستجوي «يك بهترين راه» كه مديريت علمي منادي آن بود يا در پي يافتن اصل صحيح مديريت اداري كه نظريه اداري طراح آن بود باشند، بايد ماهيت ديالكتيكي همكاري انسان را درك كنند. وظيفه مدير، حفظ تعادل سازمان، تعادل ميان رضايتمندي و همكاري است.

تئوري X و تئوري Y مک گريگور

مك گريگور در كتاب خود تحت عنوان «ساحت انساني سازمان» اين بحث را دنبال مي‌كند كه مديريت موفق متكي به «توانايي پيش‌بيني و كنترل رفتار انساني» است. بر اساس پيش فرض‌های «تئوري X» رويكردي نسبت به مديريت ايجاد شده است كه بر پاداش و تنبيه، مشوق‌ها و تهديدات، اجبار و كنترل تكيه مي‌كند.

بازشناسي اين نيازها به وسیله علم الاجتماع مدرن، منجر به مجموعه‌اي از پیشرفت‌های جايگزين در مورد انسان شد و به رويكرد ديگري نسبت به مديريت منتج شد. اصل سازماني كه اين پیش‌فرض‌ها را خاطر نشان مي‌كند، تلقين اهداف فرد و سازمان است، يعني ايجاد شرايطي كه تحت آن شرايط فرد هم‌زمان با كسب اهداف خود، در تحقق اهداف سازمان مشاركت مي‌كند.

مك گريگور در پي اجراي Y است اما مدعي است كه اين رويكرد هميشه به كار نخواهد آمد. اقتدار، ابزار مناسب كنترل، تحت شرايط ويژه‌اي است، خصوصاً جايي كه ايجاد تعهد واقعي نسبت به اهداف نمي‌تواند محقق شود.

شخصيت و سازمان، اثر كريس آرجريس

در اثر كريس آرجريس (شخصيت و سازمان) تعبير و تفسير به مراتب پيچيده‌تري از رابطه بين فرد و سازمان يافت مي‌شود.

آرجريس اظهار مي‌كند، ساختارهاي سازماني رسمي و شيوه‌هاي مديريت سنتي با گرایش‌های بنيادي خاص به طرف رشد و تكامل فردي سر ناسازگاري دارند. وي نتيجه مي‌گيرد كه اشخاصي در گذر رشد از كودكي تا بزرگ‌سالی تحولات فراواني را پشت سر مي­گذارند. اين تحولات عبارتند از:

ازحالت منفعلوابستگيدامنه رفتاري محدودعلائق سطحيچشم انداز زماني كوتاه مدتپست زيردستفقدان آگاهي
بهحالت فعالاستقلالدامنه رفتاري وسيععلايق عميقچشم انداز زماني بلندمدتپستي داراي جايگاهآگاهي بيشتر

در مقابل فعالیت‌های استاندارد مديريت، مستقيماً از رشد فرد جلوگيري مي‌كنند. تخصصي كردن وظايف و تمركز قدرت و اطلاعات بر پیش‌فرض‌های خاصي در مورد شخصيت انسان دلالت دارد كه بيشتر با حالات كودكي مشابهت دارد.

اگر مديران فرض كنند كه كاركنان اساساً تنبلند، آنگاه بي‌تفاوتي از سوي يك كارمند، نظريه آن‌ها را دقيقاً تاييد مي‌كند و واكنشي قوي را ايجاب مي‌كند. البته چنين واكنشي صرفاً منجر به سرخوردگي بصري كاركنان مي‌شود كه به نوبه خود برخورد شديد كنترلي مديريت را به همراه دارد و بدين وسيله اين چرخه ادامه مي‌يابد.

رويكرد بهتر هم براي مديريت و هم براي كاركنان مي‌تواند با درك گرایش‌های بنيادي افراد به طرف رشد و تكامل آغاز شود و آنگاه مي‌توان در پي تركيب اين گرایش‌ها با خواسته‌هاي وظيفه سازمان برآمد.

اكثر برنامه‌هاي بهبود سازمان متضمن يك مداخله‌گر است كه معمولاً فردي خارج از سازمان است كه با اعضا سيستم‌هاي متقاضي تحول يا براي بهبود اثربخشي روابط متقابل شخصي يا براي تسهيل در اجراي تغييرات برنامه ريزي شده در عمليات سازمان كار مي‌كند. قاعده خاصي كه آرجريس از وظايف مداخله­گر ارائه مي‌دهد متكي بر پيامدهاي دموكراتيك‌تر است. همان‌طور كه رفتار يك مدير نبايد موجب مقاومت و وابستگي شديد و كاركنان شود، اعمال مداخله گر نيز نبايد چنين شرايطي را در سازمان ايجاد كند.

موقعي كه پژوهش يا بررسي سازماني تلاش مي‌كند تا «اولويت‌ها و شكل جديدي از هنجارها» را تدوين كند يا صرفاً هنجارها را بازسازي نمايد، گفته مي‌شود يادگيري دو حلقه‌ای[۲۰] رخ داده است. سواي اين دو نوع يادگيري، افراد و سازمان‌ها در يادگيري سه حلقه‌اي[۲۱] كه اساساً آموختن در باب يادگيري است، نيز درگيرند. در اينجا افراد نمونه‌هاي گذشته يادگيري يا شكست در يادگيري را بررسي مي‌كنند.

نكته مورد تاكيد آرجريس آن است كه سازمان‌ها و افراد مواجه با پيچيدگي‌ها و تحولات روزافزون زندگي مدرن بايد به طور پيوسته توانايي‌هاي خود را براي آموختن به طور اثربخش بررسي كنند و در اين راستا ممكن است يك مداخله‌گر آن‌ها را ياري دهد.

آرجريس مدعي است كه در اين دوره نوعي گرايش كلي به طرف تباهي سازماني به چشم مي‌خورد، به نظر مي‌رسد سازمان‌های دولتي و خصوصي مملو از تعارض دروني باشند كه نمي‌تواند ظاهر شده يا مورد بحث قرار داده شوند، نااميدي فزاينده‌اي آن‌ها را احاطه كرده و محيط سازمان طوري طراحي شده و چنان مديريت مي‌شود كه حركت به طرف عدم اثربخشي را تقويت مي‌كند. مجموعه اين روندها به آرامي اما با اطمينان منجر به نوعي انفجار اجتماعي مي‌شود.

بهبود سازمان در بخش دولتي: اثر گولمبيوسكي

رابرت گولمبیوسكي[۲۲] به طرف تمركز پايدارتر بر توسعه سازمان به عنوان چشم اندازي كه از منظر آن رشد و تغيير در سازمان دولتي در نظر گرفته مي‌شود، حركت كرده است.

گولمبيوسكي كار خود را با بحث روابط انساني استاندارد آغاز مي‌كند و مدعي است تئوری‌های سنتي سازمان، با تاكيدشان بر اختيار بالا به پايين، سرپرستي همه جانبه و شيوه‌هاي روتين كار سازماني، توسعه هم‌زمان فرد و سازمان را اجازه نمي‌دهند. گولمبيوسكي مطرح مي‌كند كه شكست تئوري‌هاي رسمي سازمان در تبيين مسأله آزادي فردي نوعي عدم حساسيت نسبت به وضع اخلاقي كاركنان را نشان مي‌دهد.

براي گولمبيوسكي اين معما بسيار روشن است كه سازمان نبايد آخرين داور رفتار باشد و يك قانون اخلاقي خارجي بايد هم براي ارزيابي فرد و هم براي ارزيابي سازمان استفاده شود. هنگامي كه به سازمان‌های پيچيده اجازه فعاليت داده مي‌شود، آن‌ها استانداردهاي اخلاقي خاص خود را تدوين خواهند كرد كه ممكن است به طور قابل ملاحظه‌اي با استانداردهاي اخلاقي فرد و جامعه متفاوت باشند.

گولمبيوسكي عدم تمركز را به عنوان پاسخي به «پرسش اخلاقي محوري» مطرح مي‌كند. افراد در ساختارهاي سازماني نامتمركز مي‌توانند از آزادي اخلاقي بيشتري برخوردار باشند. ولي در اين حالت آزادي موجود نوعي تظاهر به آزادي است چون خط مشی‌های سازمان متولي اين آزادي‌اند. كماكان آزادي فرد به وسیله سازمان تعريف مي‌شود، هيچ قانون اخلاقي نمي‌تواند وجود داشته باشد كه هم فرد و هم سازمان را بتواند پاسخگو نگه دارد. بر خلاف آنان كه در پي جدايي دقيق واقعيت و ارزشمند، او در پي تلفيق آن دوست، حتي وي در پي پيوند بين عينيت در تئوري و اخلاق در عمل بوده است.

گولمبيوسكي در آثارش، بر بررسي اوليه‌اش از پوياي رفتار گروه‌های كوچك جهت تشريح نوعي رويكرد آزمايشگاهي نسبت به تغيير تكيه مي‌كند. گولمبيوسكي روش آزمايشگاهي را به عنوان مجملي مي‌داند كه فعالیت‌های بهبود سازمان در آن جريان مي‌يابد و در بحث از بهبود سازمان، تا حدي از جريان اصلي فعاليت بهبود سازمان منحرف مي‌شود.

وي بحث مي‌كند كه ارزش‌های سلسله مراتبي سنتي غالباً مخربند و نياز به جايگزيني دارند. در مقابل وي سيستم مديريت مبتني بر اجماع مطرح مي‌كند كه بر گشودگي در رويارويي، بازخورد و مسئوليت مشترك تاكيد مي‌كند. اين مدل جديد هرگز جانشين مستقيمي براي بوروكراسي نمي‌باشد، بلكه بر اساس منطق اقتضايي به نظر مي‌رسد جايگزين مناسبي در شرايطي خاص باشد.

برنامه‌هاي بهبود سازمان در پي آزادي يا رضايتمندي كاركنان به بهاي بهره‌وري نيست. بهبود سازمان در پي ارزش‌های متعالي خاصي است، من‌جمله ارزش‌هایی كه با موارد مورد توجه بوروكراتيك سنتي مغايرت دارد.

ميني‌پارادايم در مديريت دولتي

به گفته كوهن، پارادايم‌هاي علمي به طور تدريجي همراه با اضافه شدن مفاهيم جديد به تئوري بنيادي شكل نمي‌گيرند. بلكه پارادايم‌ها براي اينكه از جانب دانشمندان حوزه خاصي پذيرفته شوند، با هم رقابت مي‌كنند. كشف ناهنجاري‌ها منجر به ايجاد راهکارهای ديگر مي‌شود. تنها از طريق يك فرآيند اجتماعي كه متضمن نوعي تعارض است، پارادایم قبلي با پارادايم جديد جايگزين مي‌شود. نتيجه اين فرآيند انقلاب علمي است.

به زعم گولمبيوسكي در حوزه مديريت دولتي، ظهور پارادايم اگر نگوييم كه غيرممكن است ولي مي‌توان گفت كه هنوز به مرحله كمال نرسيده است چون هيچ نظريه‌اي وجود ندارد كه بتواند به طور اثربخشي مطالعه سازمان دولتي را منسجم و در يك راستا قرار دهد. در بلندمدت هم ممكن است چنين چيزي غيرممكن باشد زيرا مديريت دولتي ممكن است نوعي حوزه حرفه‌اي تصور شود نه يك رشته‌اي كه مي‌تواند داراي يك پارادايم منحصر به فرد شود. وي مدعي است كه دانشمندان به جاي اينكه وقت خود را صرف ايجاد يك پارادايم غيرممكن كنند، بايد بر ايجاد چندين رويكرد يا ميني­پارادايم متمركز شوند. به اين اميد كه نهايتاً اين مطالعات نسبتاً مستقل محوري را تعريف كنند.

در بررسي تئوری‌های سازماني دولتي الگويي از تدوين تئوري‌ها مشخص مي‌شود كه در آن دیدگاه‌های مختلف به جاي آنكه يكديگر را كامل كنند در يك فرآيند ديالكتيكي در مقابل هم قرار مي‌گيرند. اين مسأله كه يك رويكرد جنبه غالب پيدا نمي‌كند متناقض نظريه كوهن نيست، بلكه در واقع نظر او را تاييد مي‌نمايد.

به نظر مي‌رسد كه گولمبيوسكي اين نكته را ناديده گرفته كه يك پارادايم يك تئوري نيست بلكه اساساً يك رويكرد، يك مدل يا يك الگويي است از فعاليت كه به عنوان نمونه مورد استفاده ديگران قرار مي‌گيرد. توافق روي يك پارادايم بيشتر دلالت بر نوعي توافق بين اعضا جامعه علمي در مورد پرسش‌های مناسبي كه بايد پرسيده شود و راه‌های مناسبي كه بايد براي پاسخ به آن‌ها در پيش گرفته شود دارد. منطق ميني پارادايم‌ها در حقيقت، منطقي سطحي به نظر مي‌رسد. به علاوه پيشنهاد اينكه توسعه سازمان دقيقاً يك ميني­پارادايم است به نظر مي‌رسد به طور خاص مشكل‌زاست.

اداره امور دولتي نوين

اداره امور دولتي نوين در ۱۹۶۸ شكل گرفت. بعضي‌ها مدعي‌اند كه اداره امور دولتي نوين در پي راهكاري جامع براي الگوهاي موجود تحقيق و تعليم در مديريت دولتي است و نوعي پارادايم در مديريت دولتي محسوب مي‌شود. برخي ديگر احساس مي‌كنند كه كار آن بسيار محدود بود و حاميان آن مشكلات خاص رويكردهاي موجود را خاطرنشان كرده‌اند، ولي يك محور جايگزين ارائه نداده‌اند.

گرچه مي‌توان گفت اداره امور دولتي نوين يك نهضت تشكيل داده، ولي اين صرفاً جنبه نمادين داشت. اداره امور دولتي نوين قبل از آنكه نتيجه كار منسجم پيروان آن باشد، حاصل كار ديگران بود. اداره امور دولتي نوين با كنفرانسي كه در اواخر ۱۹۶۸ در مركز كنفرانس مينووبروك[۲۳] دانشگاه سيراكيوز برگزار شد آغاز گرديد. مقالات ارائه شده در كنفرانس تحت عنوان «به سوي اداره امور دولتي نوين» منتشر شد. فرانک ماريني گردآورنده آن چشم انداز مينووبروك را مطرح كرد. بدين ترتيب يك نهضت متولد شد. اين نهضت نسبت به ساير رشته‌هاي علوم اجتماعي ديگر در آن دوره كمتر بنيادگرا بود.

اگر هم آثاري از جدايي سنتي سياست اداره باقي مانده بود، به وسیله اداره امور دولتي نوين حذف شد. استدلال عدم جدايي اين دو، پاسخي نسبت به شكست ساير نهادهاي سياسي نظريه قوه مجريه و مقننه در پرداختن به موضوعات قابل بحثي نظير فقر، نژادپرستي و جنگ به طريق رضایت بخش بود. اما اداره امور دولتي نوين نيز با چالشي كه ايجاد كرد كاري از پيش نبرد زيرا مشخص شد كه دانشمندان اداره امور دولتي و علوم سياسي قادر به فراهم آوردن دانش مناسبي براي حل اين مشكلات نبودند.

براي حوزه اداره امور دولتي مسأله صرفاً عدم ارتباط بين تئوري و عمل نبود و محوري كه اداره امور دولتي نوين به طور واقعي بر آن اصرار مي‌كرد بهبود مناسبت نبود بلكه مناسب شدن در چارچوب‌هاي وسيع‌تر، مناسب شدن براي سيستم سياسي و همين طور عناصر اداري بود.

اداره امور دولتي صرفاً ابزار اجراي خط مشی عمومي نيست بلكه تعيين كننده راهي است كه از آن طريق دولت، جهان را و جايگاه خود را در آن مي‌بيند، نه تنها موضوعات قابل بحث مهم درون بوروكراسي تعيين مي‌شوند، بلكه سازمان‌های دولتي توجه به منفعت عامه را جهت مي‌دهند و نقش برجسته‌اي در تدوين موضوعات قابل بحث پيرامون مسائل عامه مردم ايفا مي‌كنند و به تثبيت ارزش‌های جامعه كمك مي‌نمايند؛ بنابراين سازمان‌های دولتي نه تنها پيرامون سياست هستند، بلكه در جريان اصلي آن قرار دارند.

در اين حالت مطالعه اداره امور دولتي بايد از مطالعات محدود رويه‌هاي اداري منفك و به راه‌هایی بينديشد كه از طريق آن سياست‌ها را شكل داده، تاييد و در يك جامعه دموكراتيك مديريت نمايد.

واقعيات در برابر ارزش‌ها

تعهد انديشمندان علوم اجتماعي نسبت به اثبات­گرايي، فعالیت‌های آن‌ها را به جمع‌آوري داده‌ها و دست‌کاری آماري براي ايجاد نوعي تئوري مبتني بر تجربه محدود كرده است. اداره امور دولتي نوين در پي بازشناسی نقش ارزش‌ها و انديشمندان در فرآيند تحقيق بود. بازشناسي اين نيروي بالقوه ممكن است هم فرآيند تحقيق را روشن كرده و هم آن را براي حل مشكلات اجتماعي مناسب‌تر گرداند.

اداره امور دولتي نوين در موضع خود رويكردي هنجاري داشت، اگرچه ممكن است تحقيقات آن مبنايي تجربي داشته باشد ولي نتیجه‌گیری‌های هنجاري نه تنها اجتناب‌ناپذير بود بلكه به صورت امري ضروری مطرح شد.

در زمينه توجه به محورهاي هنجاري، فردريكسون در مجموعه مقالات مينووبروك اظهار داشت اداره كنندگان امور دولتي نوين نه ضد اثبات‌گرایی بودند و نه ضد قوانين علمي بلكه صرفاً به استفاده از مهارت‌هاي علمي و تحليلي براي درك تأثیر خط مشي‌هاي مختلف و بررسي راه‌های نوين برآورد تقاضاي ارباب رجوع علاقه‌مند بودند. به رغم وم سلي[۲۴] سخن نهايي افراد شركت كننده در مينووبروك اين بود كه نوعي علم الاجتماع اثبات گرا شكل گيرد كه بر نقش مهم ارزش‌ها و هنجارها در جهت‌دهي تحقيقات علمي و تبيين محور آن صحه گذارد.

كيركهارت[۲۵] در مقالات مینووبروک تلاش كرد تا تئوري مديريت دولتي را از منظر اگزيستانسياليسم و پديدارشناسي مطرح كند. وي متذكر مي‌شود كه پيشرفت‌هاي جديد در علوم اجتماعي، خصوصاً جامعه­شناسي، معرفت‌شناسي و روانشناسي، ممكن است شالوده‌اي براي فائق آمدن بر ديدگاه سنتي وبري در باب بوروكراسي عقلايي فراهم كند.

كارآيي در برابر عدالت

اداره امور دولتي نوين برخي از ارزش‌هایی را مطرح كرد كه تئوری‌های اوليه سازمان دولتي را تاييد و تقويت مي‌نمود، از ميان اين معيارها، اصلي‌ترين آن‌ها معيار كارآيي بود؛ حاميان مديريت دولتي متذكر شدند كه كارآيي يكي از ارزش‌های منتخب از ميان مجموعه عظيم ارزش‌ها است و پذيرش ارزش كارايي به عنوان يك معيار اصلي مانع توجه به ارزش‌های ديگري نظير عدالت يا مشاركت مي‌شود. در مقابل حاميان اداره امور دولتي نوين در پي تدوين مبنايي متفاوت يا حداقل مكمل براي مطالعه مديريت دولتي بودند. محور جايگزين آن‌ها مفهوم عدالت اجتماعي بود. در مقابل با برخورد برابر با همه، عدالت مطرح مي‌كند كه مزاياي محرومان بيشتر شود و در مقابل با كارآيي، عدالت بر پاسخگويي و مشاركت تاكيد مي‌كند. فردريكسون مطرح مي‌كند: «آن مديريت دولتي كه در ايجاد تغييراتي كه سعي در جبران محروميت اقليت دارد، شكست مي‌خورد، نهايتاً براي سركوب آن اقلیت‌ها استفاده خواهد شد». بدين ترتيب نسبت به محورهاي مورد توجه مديريت دولتي سنتي، اداره امور دولتي نوين توجه به عدالت را به ارزش‌های مي‌افزايد.

سلسله مراتب در برابر مشاركت

مديران دولتي نوين علاوه بر توجه به عدالت اجتماعي، تاكيد زيادي نيز بر ارزش مشاركت يعني شركت شهروندان در امور سازمان‌های دولتي و مشاركت اعضا سازماني سطوح پايين‌تر در تصميم­گيري‌هاي سازماني كرده‌اند. مديران دولتي نوين در پي تدوين نوعي از ساختارهاي سازماني بودند كه مرزهاي نفوذپذيري دارد و ويژگي آن رويارويي و تعامل است.

وايت در «سازمان ديالكتيكي» اهميت نوعي تعامل فعال و مداوم بين كاركنان سازمان و گروه‌های ارباب رجوع در اجراي خط­مشي‌ها و رويه­ها براي مدنظر قرار دادن همه منافع مطرح كرده بود. وايت در تحقق راهكارش (يعني سياست عشق) از تطبیق پذیری از طريق ارتباطات باز از طريق توزيع قدرت وظیفه‌ای و درك مبتني بر اجماع از اصول ايدئولوژيك كه راهنماي عمل است، بحث مي‌كند.

فردريك تي ير[۲۶] مدعي بود كه انقلاب سازماني در حال رخ دادن است، انقلابي كه مي‌توانست نهايتاً منجر به محو شدن سلسله مراتب‌های هرمي شود. چنين فرايندي مي‌توانست ضرورت يافتن معنايي غيرسلسله­مراتبي براي دموكراسي و جايگزين كردن همكاري به جاي رقابت به عنوان نيروي رانش پيش برنده فعالیت‌های سياسي و اقتصادي ايجاب كند.

هرلن كليولند[۲۷] «افول سلسله مراتب را پيش‌بيني كرده است». به موازاتی كه امروزه اهميت اطلاعات نسبت به منابع فيزيكي بيشتر مي‌شود، مالكيت بر هر كدام از منابع مخدوش مي‌شود، زيرا ابزار سنتي كنترل چندان اثري نداشته، حفظ رازها سخت‌تر شده و مالكيت از ابتدا حاصل مي‌شود و جغرافيا در دسترسي به دانش و حكمت كه كالاي رايج ارزشمند زمان ماست، اهميت خود را از دست مي‌دهد. تحت اين شرايط رهبري در سيستم‌هاي سلسله مراتبي نقش كمتري اين خواهد كرد و بيشتر و بيشتر درگير تقسيم قدرت و مشاركت است.

فصل هفتم: مديريت دولتي نوين

ريشه‌های مدیریت دولتی نوین

مدیریت دولتی نوین حیات خود را به عنوان یک ابزار مفهومی جدید برای مقاصد ساختاربندی مباحث تغییرات معاصر در سازمان و مدیریت اجرایی دولت شروع کرد. مفهوم واقعی به وسیله اندیشمندان علوم سیاسی که در رشته مدیریت دولتی در انگلستان و استرالیا کار می‌کردند، ابداع شد. این اندیشمندان، مدیریت دولتی نوین را به عنوان یک نقطه نظر درباره طرح سازمانی در بخش دولتی درک کردند. این نقطه نظر به عنوان یک بحث جدی و یک مجموعه تأثیرگذار از آموزه‌های بازسازی شده درباره سازمان و مدیریت مورد تجزیه و تحلیل قرار گرفت. یک دهه بعد از ورود ادبیات این مفهوم، مدیریت دولتی نوین یک دامنه وسیعی از معانی را کسب نمود. برای مثال، برخی از اندیشمندان تصریح کردند که مدیریت دولتی نوین، کاربرد اقتصاد نهادی نوین برای مدیریت دولتی است. در حرکت از ایده‌ای که مدیریت دولتی نوین یک نقطه نظر درباره جنبه‌های مدیریت دولتی است، برخی از اندیشمندان از این مفهوم در اشاره به یک الگوی انتخاب خط مشی استفاده کرده‌اند. این تنوع و پراکندگی در استفاده از معانی مدیریت دولتی نوین بیشتر یک مفهوم قابل شناسایی تا یک مفهوم کاملاً ابداعی است.

در دهه ۱۹۸۰ تغييري همه جانبه در نقش دولت و رابطه دولت جامعه ایجاد شد و مديريت دولتي نوين پذیرفته شد. الگوي جديد (دولت كارآفرين، مديريت دولتي نوين و مديريت گرايي) جايگزين اصول بوروكراتيك (يك بهترين روش كار، استخدام مادام‌العمر، جدايي سياست از اداره، دولت تهيه كننده مستقيم كالا و خدمات) شده است.

سه خط مشي اصلي مديريت دولتي نوين عبارتند از:

  1. تقسيم و پراكنده كردن بوروكراسي، مشوق‌هاي پولي
  2. تاكيد بر ارزيابي عملكرد، استفاده از شبه بازارها، كارايي، تاكيد بر ستاره‌ها
  3. تاكيد بر مديريت به جاي خط مشي

اداره امور[۲۸] و مديريت[۲۹] با هم تفاوت ماهوي دارند. اداره امور محدودتر از مديريت است. اداره امور به معنای پيروي از دستورات و ارائه خدمات، توجه به فرآيندها و دستورالعمل‌ها می‌باشد. اما مديريت عبارت از تحقق نتايج و مسئوليت شخص مدير در برابر اهداف حاصله، در جهت تحقق اهداف، افزايش پاسخگويي ضرورت‌هاي تغيير است.

مدیریت دولتی نوین در اروپا: ظهور اصلاحات بخش دولتی

بیشتر از یک قرن است که بوروکراسی‌های دولتی غربی مطابق با شبه پارادایم مدیریت دولتی سنتی ایجاد شده‌اند. در اروپا، این پارادایم به طور شدیدی به وسیله ایده بوروکراسی وبر و همچنین در ایالات متحده آمریکا به وسیله نبرد ویلسون با فضای سمی دولت نظیر سر در گمی، رشوه خواری و فساد اداری در اواخر قرن نوزدهم تحت تأثیر قرار گرفت. الگوهای سنتی اداره امور عمومی در حدود بیشتر از دو دهه توسعه یافتند.

بعدها عواملی نظیر واکنش به بحران مالی، آشفتگی رویه­های انعطاف ناپذیر و کم اقبالی عمومی به الگوهای سنتی مدیریت دولتی باعث شد که موجی از اصلاحات در بخش دولتی ظهور کنند. این تغییرات در اقدامات واقعی و معناشناختی مدیریت دولتی رخ داد. تغییرات معناشناختی با طلوع شهرت مدیریت گرایی در بخش دولتی پدیدار شد. با ظهور مدیریت گرایی مفاهیمی نظیر کارآیی، نتیجه مداری، مشتری مداری و ارزش پولی وارد ادبیات مدیریت دولتی جهان به ويژه ایالات متحده آمریکا و انگلستان شدند. در سرتاسر جهان، دولت‌ها شروع به آزمایش و اجرای واقعی بودجه بندی مبتنی بر عملکرد، قرارداد بستن و برون سپاری و مشارکت بخش دولتی – خصوصی نمودند.

در رابطه با مفهوم مدیریت دولتی نوین دو دیدگاه عمده وجود دارد. دیدگاه اول با ماهیت ناهمگن و نامتجانس خود مفهوم مدیریت دولتی نوین مربوط می‌شود. اگر کسی به ادبیات مدیریت دولتی دقیق‌تر نگاه کند، متوجه خواهد شد که آنچه مدیریت دولتی نوین نامیده می‌شود، مجموعه نامتجانسی از فنون و رویکردهای مدیریتی هستند. لذا، مشکل است که گفته شود این مفاهیم از گزاره‌های عمومیت یافته درباره تأثیر و یا پیامد آن ناشی شده‌اند. به هر حال، مدیریت دولتی نوین از تناقض‌های درونی خود رنج می‌برد. برای مثال، اهداف مهم اصلاحات اداری، افزایش کارآیی و برابری هستند. از این نقطه نظر، اختلاف نظرها ممکن است به عنوان «خرید انتخابی[۳۰] » از یک مغازه (مدیریت دولتی نوین) متنوع و در برخي موارد متناقض توضیح داده شود.

دیدگاه دوم که به احتمال زیاد دیدگاه فریبنده­تری است، به تنوع تنظیمات نهادی در اجرای ایده‌ها و اقدامات مدیریت دولتی نوین و همچنین قابلیت اجرا نگاه می‌کند. برخی از تحلیل‌های مربوط به اصلاحات مدیریت دولتی نوین به نادیده گرفتن و یا خیلی ساده گرفتن ناهمگونی و تنوع بسترهای نهادی در اصلاحات کاربردی مربوط می‌شوند.

شبه پارادايم مديريت دولتي نوين

در اواخر دهه ۱۹۸۰ و اوائل دهه ۱۹۹۰ شبه پارادايم (الگوي) جديدي از مديريت دولتي در اكثر كشورهاي پيشرفته ظهور كرد كه پوليت آن را مديريت گرايي، هود آن را مديريت دولتي نوين، لان، جيانگ و روزنبلوم آن را مديريت دولتي مبتني بر بازار، و بازرلي آن را پارادايم فرابوروكراتيك می‌نامند. عليرغم اين نام‌های متفاوت، تمامي اين واژه‌ها، اسم‌هایی براي يك پديده مشترك هستند و آن تلاش جهت تحقق ارزش‌های صرفه جويي، كارآيي و اثربخشي در كليه سطوح دولت، تمركز بر ستاده ها به جاي داده‌ها، تدوين روشن اهداف فردي و سازماني و ارزيابي سيستماتيك عملكرد، فاصله گرفتن از بوروكراسي و انعطاف پذير كردن سازمان­ها، ترجيح مكانيزم­هاي بازار به مكانيزم­هاي بوروكراتيك، خصوصي­سازي، استفاده از پيمانكاري، افزايش رقابت ميان ارائه كنندگان خدمات و كاهش اندازه، مقياس و دامنه فعالیت‌های دولت است كه به طور كلي می‌توان آن را ضد دولت گرايي ناميد.

در واقع طي اين تحولات، شكل خشك، سلسله مراتبي و بوروكراتيك مديريت دولتي كه در اكثر سال‌های قرن بيستم حاكم بود در حال تبديل به نوعي مديريت دولتي منعطف و مبتني بر بازار است؛ دولت، به جاي اينكه ارائه دهنده مستقيم كالا و خدمات باشد از طريق قرارداد با بخش خصوصي عمل می‌کند. اين همان چيزي است كه طرفداران مديريت دولتي نوين آن را هدايت كردن به جاي پارو زدن مي­نامند.

اين تغييرات، يك تجديد نظر ساده نيست بلكه تحولي همه جانبه در رابطه ميان دولت و شهروندان است. بدون شك علت اصلي اين تغييرات، ناكارآمدي شبه پارادايم سنتي اداره امور عمومي است. بر مديريت دولتي نوين منافعي مترتب است كه عمده‌ترین آن‌ها، بهبود كارآيي است. ويژگي مهم شبه پارادايم مديريت دولتي نوين جلب مشاركت مردم در انجام امور و سپردن كارها به دست آنان است. ساختار و تشكيلات گسترده دولتي نمی‌تواند به بهره وري بالايي دست يابد مگر آنكه بخش‌های عملياتي و اجرايي خود را به دست شهروندان بسپارد و تنها نظارت و سیاست گذاری را از آن خود بداند. خصوصي سازي، مقررات زدايي و كاهش قوانين دست و پا گير جلوه‌های اصلي اين شبه پارادايم می‌باشد؛ كه جملگي تمايل به سوي الگوهاي مديريت بخش خصوصي را نشان می‌دهد.

مديريت دولتي نوين: عدم جدايي سياست از اداره

به طور کلي در الگوي سنتي اداره امور دولتي فرض بر آن بود که اداره مستقل و بی‌طرف است. اين الگو در قرن نوزدهم آغاز شد و بين سال‌های ۱۹۲۰-۱۹۰۰ رسميت يافت و تقریباً در اکثر کشورهاي غربي تا ۲۵ سال آخر قرن بيستم به طور کامل و بدون تغيير باقي ماند. اما در دهه ۱۹۸۰ و اوايل دهه ۱۹۹۰ در پاسخ به نارسايي­هاي اين الگو رويکرد مديريت دولتي نوين ظهور نمود. يکي از تاکيدهاي اين رويکرد بحث عدم جدايي سياست از اداره است و معتقد است کارکنان بلندپايه به جاي آنکه بدون گرايش خاص سياسي و بی‌طرف باشند تمايل دارند که از نظر سياسي به دولت حاکم متعهد باشند. اين رويکرد معتقد به دخالت مستقيم مديريت دولتي در مسايل سیاست‌های حزبي است و عنوان می‌نماید که اکنون رهبران سياسي سعي دارند روساي ادارات را خود تعيين کنند و از آن‌ها انتظار حمايت سياسي دارند. لرنر و وانات عنوان می‌کنند که اکثريت بوروکرات‌ها و کارکنان دولت که در قسمت‌های اجرايي خدمت می‌کنند ممکن است به جناح‌های متفاوتي تعلق داشته باشند اما در سطوح عالي ادارات دولتي انتصاب‌ها معمولاً سياسي است. کايدن در حمايت از مديريت دولتي نوين معتقد است که هر چند تئوري جدايي سياست از اداره بخش اصلي مدل سنتي اداره امور است، ولي بيشتر يک افسانه تلقي شده است و به خصوص براي طفره رفتن از مسئوليت مفيد بوده است. در دنياي واقعي سياست و اداره از طريق انجام تکاليف اداري توسط سياستمداران و قبول مسئوليت سياسي توسط روساي اداري در هم آميخته‌اند.

مشكلات الگوي سنتي اداره امور دولتي

الگوي سنتي اداره امور دولتي داراي مشكلات عمده‌ای بود. انتقاداتي كه توسط تئوري اداره امور دولتي نوين بر اداره امور سنتي وارد شد عمدتاً اين مشكلات را هدف قرار داده بود. بر اساس ديدگاه اداره امور دولتي نوين اگر چه بوروكراسي براي كنترل خوب است اما فاقد پاسخگويي است و نوآوري را از بين مي‌برد. مشكلات عمده‌ای كه نظريه اداره امور سنتي با آن مواجه بود عبارتند از:

  1. مشكل كنترل سياسي: نظرات ويلسون كامل اجرا نشد بلكه فقط توانست انتصاب سياسي را از انتصاب مبتني بر پيشرفت شغلي جدا كند. چون روابط قدرتي پيچيده و شناور است و اين دو به هم وابسته بودند.
  2. مشكل بوروكراسي: عدم نوآوري، عدم كارائي، پرورش منابع انساني متوسط، هدر دادن منابع، رابطه دشوار دموكراسي و بوروكراسي، مشكل پاسخگويي، پيچيدگي. طبق تئوري جديد رفتار الگوي بوروكراتيك داراي عدم كارائي، عدم خلاقيت و عدم تطابق شبكه‌هاي رسمي و غيررسمي مي‌باشد. مرتون معتقد است متابعت بي‌چون و چرا از قوانين باعث جابجايي هدف[۳۱] مي‌گردد. بوروكراسي در شرايط پايدار خوب كار مي‌كند، اما براي شرايط متغير كه ويژگي جوامع كنوني است مناسب نمی‌باشد.
  3. نقد وارده شده از سوي تئوري انتخاب عمومي: تئوري انتخاب عمومي از به حداكثر رساندن حق انتخاب افراد به دليل كارائي و آزادي فردي حمايت مي‌كند و معتقدند كه جاه‌طلبي فردي ممكن است به نتايجي منجر گردد كه الزاماً به نفع سازمان نباشد. لوي معتقد است كه الگوي بازيگر عاقل[۳۲] فرض دارد كه ۱) اشخاص توانايي درك و دسته بندي ترجیح‌ها را دارند. ۲) ترجیح‌ها ثابت و پايدار است ۳) مردم خواهان حداكثر هستند ۴) افراد خواهان خود و خانواده خود را مبناي اقدامات مي‌گذارند.

ديدگاه انتخاب عمومي به تشريح چگونگي گسترش سیاست‌های اداره در همه سطوح مي‌پردازد. (دفاع از بودجه واحد و سازمان)؛ لذا بازارها شكل‌هاي كارآمدتري هستند چون که اجازه مي‌دهد جاه‌طلبي فردي بر اساس به نتايج بهينه منجر گردد. هدف اين تئوري كوچك كردن دولت و همچنين برداشتن مرز خصوصي و عمومي مي‌باشد.

استروم عقيده دارد كه كار نظريه‌پردازان انتخاب عمومي يا اقتصاددانان سياسي معاصر كه بر پايه پارادايم برگرفته از نظريه اقتصاد قرار دارد. بسياري از نظريه‌هاي سنتي اداره امور دولتي را زير سوال برده است. به عقيده وي سازمان‌های بوروكراتيك و بازارها، در نقطه مقابل هم قرار گرفته‌اند. بازارها عموماً شكل كارآمدتري از تخصيص را فراهم مي‌آورند. زيرا اجازه مي‌دهند جاه­طلبي فردي بر اساس نظريات آدام اسميت به نتايج بهينه منجر شود. يك سيستم مديريتي جديد كه از اداره امور فاصله داشته باشد و دربرگيرنده اقداماتي براي كاهش تدارك كالا و خدمات توسط دولت باشد مناسب‌تر است.

اما شواهد كافي براي پاسخ به اين پرسش كه آيا بوروکرات‌ها براي تحقق اهداف فردي، بودجه سازمان را به حداكثر مي‌رسانند در دست نيست. از آنجايي كه سازمان‌های مركزي و مديران ارشد از طريق سد كردن مسير جريان پول به منافع شخصي خود دست مي‌يابند. به سختي مي‌توان پذيرفت كه يك توطئه همه­جانبه براي افزايش بودجه سازمان در همه سطوح وجود دارد. ضمن اينكه بوروکرات‌ها به ندرت مي‌توانند وجوه اضافي را كه براي سازمان بدست می‌آورند براي خود خرج كنند.

اين تئوري ممكن است در ايالات متحده كاربرد داشته باشد ولي در كشورهاي اروپاي غربي، منابع مالي مستقيماً توسط مديران و سازمان‌های مركزي كنترل مي‌شود و در اين كشورها بوروكراتهايي وجود دارند كه پيشرفت شغلي آن‌ها به توانايي آن‌ها در كاهش بودجه ساير سازمان‌ها بستگي دارد.

در بعضي مواقع نيز مخالفت با بوروكراسي به مخالفت با دولت يا مخالفت با همه واحدهاي غيربازاري و در همه اوضاع و احوال‌ها تعميم داده شده است و به مشكلات واقعي‌تر اين نوع سازمان‌ها و يا به مکان‌هایی كه نوع سازمان‌ها قابليت كاربردي دارند يا ندارند توجهي نشده است.

ضرورت‌های تغییر

دگرگونی‌های سال‌های اخیر كه مديريت دولتي نوين (NPM) را ايجاد كردند، در پاسخ به الزامات فراوانی ایجاد شده­اند که عبارتند از حمله به بخش دولتی، تغییر تئوری اقتصادی، و نتایج تغییر در بخش خصوصی به ویژه جهانی شدن آن به عنوان یک نیروی اقتصادی.

۱) حمله به بخش دولتي

حمله به بخش دولتي عمدتاً در سه بعد صورت گرفت:

الف) مقياس: بر اساس اين ديدگاه كه دولت‌ها بزرگ هستند اين انتقاد وارد شد كه دولت‌ها به دليل بزرگي ناكارآمد هستند

ب) دامنه عمليات: به دليل نفوذ و دخالت زياد دولت در فعالیت‌های اقتصادي و تصدي گرانه اين انتقاد وارد شد. عمده‌ترین راه حل مديريت دولتي نوين براي اين وضعيت خصوصي سازي است.

ج) شيوه مورد استفاده به خصوص بوروكراسي: شیوه‌های مورد استفاده در اداره امور نيز مورد انتقاد قرار گرفت. راهكار مديريت دولتي نوين براي اين مشكل فاصله گرفتن از بوروكراسي و توجه به عملكرد مديران است.

۲) نظريه اقتصاد

در سال‌های دهه ۱۹۷۰ یک سلسله بحث‌های علمی مبنی بر اینکه دولت مانعی بر سر راه رشد و آزادي اقتصادی است، به وسیله اقتصاددانان محافظه کار صورت گرفت. تئوری‌های اقتصادي نقش مهمي در شكل گيري مديريت دولتي نوين داشتند مهم‌ترین اين تئوری‌ها عبارتند از تئوري انتخاب عمومي و تئوري اصيل/وكيل.

الف) تئوري انتخاب عمومي[۳۳]

اين تئوري كاربرد اقتصاد خرد در زمينه‌هاي سياسي اجتماعي مي‌باشد. اين تئوري براي دفاع از اين است كه دولت‌ها خيلي بزرگ و بي‌كفايت هستند. تئوري انتخاب عمومي مبتني بر ديدگاه جامعه تعقل گرايي است، بوروكرات‌ها بر اساس منافع خودشان برانگيخته مي‌شوند لذا نبايد به سياستمداران اعتماد كرد.

تئوري انتخاب عمومي مهم‌ترین تئوري اقتصادي است كه در بوروكراسي كاربرد دارد. اين تئوري، يك سلاح موجه در اختيار نظريه پردازان قرار می‌دهد كه براي دفاع از نظريات خود مبني بر اينكه دولت خيلي بزرگ و بي كفايت است، از آن استفاده كنند.

تئوري انتخاب عمومي بر سه عنصر كليدي استوار است:

  1. نخستين عنصر مفهوم روش شناسي مبتني بر فرد است، پيش­فرضي كه بر اساس آن فرد (يعني يك تصميم گيرنده فردي) واحد اساسي تجزيه و تحليل قرار می‌گیرد. فرض می‌شود كه تصميم گيرنده فردي، در مقايسه با انسان اقتصادي كلاسيك، منفعت­طلب و عقلايي است و در پي حداكثر كردن مطلوبیت‌های خويش است.
  1. دومين ويژگي تئوري انتخاب عمومي در مفهوم سازي كالاهاي عمومي به عنوان كالاهايي كه تجلي نتيجه و ستاده مؤسسات دولتی‌اند، نهفته است. كالاهاي عمومي از كالاهاي خصوصي (كالاهايي كه می‌توانند اندازه گيري شوند، مبتني بر بازارند و تقسيم پذيرند) متمايزند، زيرا كالاهاي عمومي تقسيم ناپذيرند. يك كالاي عمومي عرضه شده براي يك شخص يا گروه قابل استفاده همگان خواهد بود.
  2. سومين ويژگي تئوري انتخاب عمومي اين ايده است كه انواع مختلف ساختارهاي تصميم گيري (ترتيبات يا قواعد تصميم گيري) اثرات مختلفي بر رفتار افرادي دارند كه استراتژی‌های حداکثر سازی را دنبال می‌کنند. پرسش كليدي محقق سازمان دولتي اين است كه آيا يك فرد انتظار دارد از يك ساختار بوروكراتيك واحد و منسجم يا از يك نظام چند سازماني منفعت بيشتري كسب كند.

لذا نظريه پردازان انتخاب عمومي به طور كلي نتيجه می‌گیرند كه زماني بهترين بهره عايد می‌شود كه حداكثر نقش، بر عهده نيروهاي بازار و حداقل نقش بر عهده دولت محول شده باشد، چيزي كه عكس آن در شبه پارادايم (الگوي) سنتي اداره امور عمومي بود. در انتخاب عمومي، راهكارهايي نيز ارائه شده است كه روشن‌ترین آن‌ها مجاز دانستن رقابت و گزينش و باز گردانیدن فعالیت‌ها تا حد امكان به بخش خصوصي است. استفاده بهتر از انتخاب عمومي از اين ناشي می‌شود كه رفتار را می‌توان مفروض گرفت و شكل داد. اين موضوع، ابزار قدرتمندي براي طراحي برنامه‌ها از ايجاد رفاه گرفته تا كنترل ترافيك می‌باشد.

ب) تئوري اصيل – وكيل[۳۴]

تئوري اقتصادي اصيل / وكيل يا عامليت يا كارگزاري در بخش دولتي نيز كاربرد يافته و از نظر ويژگي، پاسخگويي آن مورد استفاده قرار گرفته است. اين تئوري در بخش خصوصي به منظور تشريح تفاوتي كه اغلب بين اهداف سهامداران (اصيل) و اهداف مديران (وكيل) كه امانت دار صاحبان اصلي هستند، وجود دارد، طراحي شده است. چگونگي تفاوت علائق اعضاي اصلي و مديران و نحوه برخورد با آن‌ها منجر به ارائه ادبيات گسترده­اي در زمينه موضوعات پاسخگويي و تأثیر‌هاي آن‌ها بر سازمان‌ها شده است. سهامداران خواهان حداكثر سود هستند، در حالي كه ممكن است مديران، يعني كارگزاران سهامداران، خواهان رشد بلندمدت و حقوق بيشتر براي خودشان باشند. ممكن است مؤسسات الزاماً سود را به نفع سهامداران حداكثر نكنند؛ زيرا جدايي مالكيت از كنترل، قدرت سهامداران را كاهش می‌دهد. هر چند سود و سهم سهام، به حداكثر نمی‌رسد، ولي به هر حال بايد مقداري سود وجود داشته باشد.

تئوري اصيل و وكيل درصدد ارائه طرح‌های انگيزشي به گونه­اي است كه كارگزاران در جهت علائق سهامداران عمل كنند. فعالیت‌های كارگزاران به وسيله سهامداران تنظيم و كنترل می‌شود زيرا امكان دارد كه اين فعالیت‌ها به مصادره يا ورشكستگي بينجامند. به كار بردن تئوري اصيل و وكيل در بخش دولتي منجر به بر هم خوردن نظام پاسخگويي می‌شود. به سختي می‌توان تشخيص داد كه چه كسي صاحبان اصلي هستند، و خواسته واقعي آن‌ها چيست. دولت يا مردم را می‌توان صاحبان اصلي بخش دولتي تلقي كرد. براي كارگزاران، يعني مديران دولتي مشكل است كه بدانند هر يك از صاحبان اصلي در هر مورد، انجام چه كارهايي را از آنان می‌خواهند. انگيزه سود اثر جدي ندارد، براي سهام بازاري وجود ندارد، و هيچ معياري براي سنجش ورشكستگي در دست نيست. اگر صاحبان اصلي، فاقد ابزار كافي براي حصول اطمينان از اينكه كارگزاران خواسته‌های آن‌ها را انجام می‌دهند، باشند، كارگزاران احتمالاً كاري انجام نخواهند داد؛ به عبارت ديگر، اگر در بخش خصوصي يك مشكل سازماني وجود داشته باشد، به احتمال زياد آن مشكل در بخش دولتي حادتر است.

تئوري­هاي انتخاب عمومي و اصيل و وكيل يك همبستگي عقلايي را براي كاهش خدمات دولتي و نيز ساخت­دهي مجدد مديريت ايجاد كرده است. علاوه بر آن، بسياري از مفاهيم اداره امور عمومي مانند استخدام مادام‌العمر، ترفيع بر حسب ارشديت، شرايط استخدام دولتي، پاسخگويي سنتي، حتي نظريه بوروكراسي به علت نداشتن پايه نظري قوي و عدم كفايت در ايجاد مشوق‌های كافي براي عملكرد خوب، مورد ترديد قرار گرفته‌اند.

۳) جهاني شدن و رقابت[۳۵]

با توجه به اينكه كارايي و مديريت بخش دولتي بر اقتصاد خصوصي و رقابت ملي اثرگذار است لذا بهبود در مديريت دولتي موجب تأثیر بر كارائي اقتصاد خصوصي و عملكرد بهتر در عرصه جهاني مي‌گردد.

الف) تغيير در بخش خصوصي: كه حتي كمتر از بخش دولتي هم نبوده است.

ب) جهاني شدن: در دنياي كنوني رقابت اقتصادي، نقش دولت‌ها در ايجاد مزيت رقابتي ملي عامل مهمي است. پورتر معتقد است كه طيف وسيعي از خط مشي­هاي دولتي به نوعي بر مزيت رقابتي ملي اثر دارند و اينكه بين كيفيت ارائه خدمات دولتي و عملكرد اقتصاد ملي ارتباط وجود دارد.

ج) شايستگي: با توجه به نقش دولت در مزيت رقابت ملّي بايد در مورد شايستگي دولت نگران بود و لذا تغيير شكل اداره دولتي بوروكراتيك به ساختارهاي منعطف ضروري مي‌باشد.

ويژگي‌هاي عمده مديريت دولتي نوين

مديريت دولتي موفق به استراتژي نياز دارد، اداره امور دولتي به درون سازمان مشغول است و فقط دستورات را اجرا مي‌كرد و اهداف كوتاه مدت را مدنظر داشت و كنترل عملكرد ضعيف بوده است. زماني كه بخش دولتي شاهد عقب افتادگي از بخش دولتي شد لذا مديريت جايگزين اداره امور شد كه گزارش فولتون در انگليس يك نقطه شروع بود. اين گزارش حاوي اين نكات بود كه نظام از حالت بسته درآمده يعني كاركنان از خارج سيستم هم در همه سطوح وارد شده و ساختار سلسله مراتبي به دليل عدم انعطافي كه داراست، از بين برود. هدف قانون اصلاحات خدمات دولتي هم در زمان كارتر، واگذاري مسئوليت بيشتر درباره نتايج به مديران و پرداخت بر اساس شايستگي مي‌باشد.

هود برنامه NPM را متشكل از هفت نكته اساسي مي‌داند:

  1. استفاده از مديريت حرفه‌اي در بخش دولتي (پاسخگويي نياز به واگذاري روشن مسئوليت‌ها دارد)
  2. معيارها و اندازه‌گيري صريح عملكرد
  3. تاكيد بيشتر بر كنترل بروندادها
  4. جداسازي واحدها در بخش دولتي (تجزيه سازمان‌هاي بزرگ به واحدهاي بر پايه محصول)
  5. حركت به سوي رقابت بيشتر در بخش دولتي
  6. تاكيد بر سبك‌هاي مديريت بخش خصوصي
  7. تاكيد بر انضباط و جلوگيري از اسراف در استفاده از منابع.

برنامه اجرايي مديريتي، شامل چند نوع تغيير اساسي است:    

  1. توجه به برون­دادها: تغيير عمده در برنامه اجرايي مديريتي توجه سازمان به برون داده‌ها به جاي درون دادها است. اول سازمان بايستي استراتژي همه جانبه و هدف‌های خود را تعيين كند، زيرا نداشتن استراتژي يعني نداشتن جهت؛ از اين روست كه سازمان و همه بخش‌های آن بايد استراتژي و هدف داشته باشند. دوم آنكه براي رسيدن به هدف‌های استراتژيك، برنامه‌هاي اجرايي تدوين مي‌شود. سوم، ساختار سازمان و بودجه آن بر اساس برنامه است. يعني كار سازمان دولتي بايد حتي الامكان به برنامه‌ها، برنامه‌هاي فرعي و فعاليت‌ها تقسيم و تجزيه شود و كليت سازمان بايد اين امر را منعكس كند. پس براي هر برنامه مستقيماً وجوه و نيروي انساني لازم تأمین مي‌شود. چهارم، اندازه‌گيري عملكرد در تمام سطوح ضرورت مي‌يابد. اين روش برعكس سيستم قبلي است كه در آن، اندازه‌گيري كامل عملكرد بسيار مشكل تلقي مي‌شود. پنجم، و سرانجام، دست‌یابی به هدف‌ها بايد مورد ارزيابي قرار گيرد.
  2. تغيير در دروندادها: دروندادها شامل، منابع انساني، بودجه­ريزي، تكنولوژي و موارد مشابه است كه از قبل وجود داشته­اند اما مديريت دولتي نوين جزئيات آن‌ها تغيير يافته است. تغيير در دروندادها هدفشان، بهبود مشوق‌ها و در نتيجه عملكرد است. اين تحول‌ها از بخش خصوصي نشأت گرفته است كه در آن انعطاف مديريت منابع انساني و بودجه­ريزي مدت درازي است الهام بخش رهبران دولتي است.
  3. كاستن از دامنه دولت: اگرچه ممكن است كاستن از فعالیت‌های دولت بدون برنامه اصلاح مديريتي صورت پذيرد، ليكن هود و سازمان همكاري‌هاي اقتصادي و توسعه آن را بخشي از برنامه مديريتي مي‌دانند. خصوصي‌سازي گسترده بخشي از اين روند است. واگذاري انجام كارهاي دولت به ديگران توسط قرارداد، يكي از راه‌های رايج كاستن از هزينه كالاها و خدمات تمام شده است.
  4. ارتباط با سياستمداران و مردم: مدل سنتي اداره امور، به علت توجه ناكافي به رابطه ميان دیوان سالاری و رهبري سياسي، مورد انتقاد قرار مي‌گرفت. ويژگي اصلي مدل مديريتي اين است كه مديران، مسئوليت دست‌یابی به نتيجه‌ها را به عهده مي‌گيرند. در مدل مديريت دولتي رابطه مدير و سياستمداران سيال­تر و نزديكتر از گذشته است. مديران دولتي اكنون وارد مسائل خط مشي گذاري مي‌شوند. آن‌ها در موضوعات سياسي محض نيز دخالت مي‌كنند. اين مديران غالباً شخصاً مسئول كارها هستند و اگر اشتباهي رخ دهد، بهاي آن را با از دست دادن كارشان مي‌پردازند. مديريت دولتي به نوعي مديريت سياسي تبديل شده است و رابطه آن با رهبران سياسي تغيير يافته است. شايد اصلي­ترين مهارت لازم براي يك مدير دولتي اين است كه چگونه يك ديوان­سالار سياسي باشد، يعني بتواند با سياستمداران و محيط بيروني چنان رابطه‌اي برقرار نمايد كه براي مدير و سازمان سودمند باشد. مدير اثربخش كسي است كه يك بازيگر سياسي خوب باشد. به علاوه پاسخگويي مستقيم مديران به مردم در نتيجه تقاضاي «توجه به مشتري» و پاسخگويي به گروه‌ها و افراد بيروني مورد قبول واقع شده است. اين يك تفاوت عمده ديگر با مدل سنتي است.

انتقادهاي مربوط به مدیریت گرایی

مدیریت گرایی در درون خود با انتقادهاي جدي از سوي محققان مواجه شده است. برخي از مهم‌ترین اين انتقادها عبارتند از:

  1. شالوده اقتصادي مديريت گرايي: يكي از انتقادهاي وارد بر تفكر مديريتي، مبنا قرار دادن اقتصاد است؛ ساير دانشمندان علوم اجتماعي، غالباً با اقتصاد به عنوان يك علم اجتماعي، مشكل دارند و فرضيات و موضع ايدئولوژيك آن را مورد سوال قرار مي‌دهند. در دنياي واقعي همه مردمان رفتار عاقلانه ندارند، همه دیوان سالاران منافع خود را بيشينه نمي‌كنند. درباره بنياد اقتصادي مديريت گرايي دو انتقاد اساسي وجود دارد: نخست آنكه اقتصاد يك دانش اجتماعي ناقص است و كاربرد آن در دولت نيز كاستي‌هايي پديد مي‌آورد. انتقاد دوم اين است كه گرچه اقتصاد به عنوان شالوده نظام اقتصادي و بخش خصوصي، صحت و اعتباري دارد، كاربرد آن در دولت نتيجه­بخش نيست.
  2. شالوده مديريت بخش خصوصي: بخش دولتي ممكن است آن چنان متفاوت باشد كه مدل‌های مديريت عمومي يا بخش خصوصي در آن بسيار نامربوط جلوه كند. به عنوان مثال مراحل تغيير توجه سازمان‌ها به برون­دادها همه در يك نظم منطقي يكي پس از ديگري قرار دارند. اما اگر در واقع، تعيين هدف‌ها دشوار باشد، ساير مراحل نيز بيهوده خواهد بود، زيرا همه‌ي آن‌ها به حضور هدف‌های مشخص و روشن وابسته‌اند. تعيين هدف‌ها يا اندازه‌گيري نتيجه‌ها در بخش عمومي دشوار است و اين يكي از تفاوت‌های اساسي ميان بخش عمومي و خصوصي است.

بسياري از اصول سازماندهي اداره امور دولتی، در اين سده از بخش خصوصي، به ويژه از شرکت‌های راه آهن قرن نوزدهم، تقليد شده است. اما اين به آن معنا نيست كه بخش عمومي را بايد با شيوه‌هاي سنتي و پرداخت بر اساس زمان اداره كرد. هر روشي را بايد براي سازگار شدن با محيط جديد آن تعديل كرد.

  • تيلوريسم جديد: گفته مي‌شود كه بازگشت به اين نظريه، توسعه رفتار سازماني را از زمان تيلور تاكنون ناديده مي‌گيرد يا حذف مي‌كند. پوليت مديريت گرايي را به عنوان فرزند خلف مديريت علمي تيلور مي‌بيند كه در نظر او بر خلاف تعليمات مكتب روابط انساني است.

مديريت گرايان سعي دارند، عملكرد را اندازه‌گيري كنند و در روي خوش نشان ندادن به جنبه رواني-اجتماعي رفتار سازماني از بخش خصوصي تقليد كرده‌اند. ساختارهاي تشويقي تيلوريسم جديد در برنامه‌هاي مديريت گرايي، به كساني كه عملكرد مطلوبي دارند، پاداش مي‌دهد، و براي كساني كه عملكرد خوبي ندارند حاوي مشوق‌هاي منفي، از جمله راه‌های ساده‌تري براي اخراج است. اما يكي گرفتن برنامه مديريت گرايي با تيلوريسم و نشستن آن بر جاي روابط انساني، گمراه كننده است. اگر فعالیت‌های كارآفريني دولت كه توسط آزبورن و گابلر شرح داده شده است، رواج گسترده‌اي بيابد، كه به احتمال زياد خواهد يافت، نتيجه آن، آنتی تز تيلوريسم خواهد بود.

  • سياسي شدن: اكنون رهبران سياسي سعي دارند رؤساي ادارات را خود تعيين كنند و از آن‌ها انتظار حمايت سياسي دارند. اين بر خلاف تاكيد مدل سنتي بر بي‌طرفي و عدم تعصب نظام اداري است. به اين معني مدیریت گرایی به قاعده‌هاي گذشته بهاي چنداني نمي‌دهد. از يك طرف مي‌توان گفت كساني كه بحث سياسي شدن را مطرح مي‌كنند، اين حقيقت را ناديده مي‌گيرند كه خدمات عمومي اساساً يك ابزار سياسي است. طرف ديگر بحث آن است كه سياسي شدن ممكن است همان مسائلي را پديد آورد كه نهضت اصلاحات و ويلسون در دهه ۱۸۸۰ قصد ترميم آن را داشت.
  • تضعيف پاسخگويي[۳۶] : پاسخگويي ممكن است مسأله‌ای جدي پديد آورد، اما بسيار بزرگ نخواهد بود، زيرا سيستم قديمي به هر حال بسيار غيرواقعي و بي‌توجه به پاسخگويي بود. به علاوه تغيرات مديريتي شفافيت بيشتري را نويد مي‌دهد، به نحوي كه پيشرفت برنامه‌ها را بتوان مشاهده كرد.
  • مسائل اجرا: تاكنون تغييرات مديريتي همه از بالا آغاز شده است و توجه كافي به اجرا مبذول نشده است. اين مسأله جدي است. بهبود استراتژي يا بودجه بندي ممكن است در بالا روي دهد، ليكن در سطوح پايين‌تر، مديريت اجرا يا عملكرد با آنچه مطلوب است، فاصله زيادي دارد. شايد فرآيند اصلاحات، چنان سرعتي انجام شده كه افراد درون سيستم نمي‌دانند در چه جايگاهي قرار گرفته‌اند. بسياري از كاركنان دولت احساس مي‌كنند از نظر امنيت شغلي در مخاطره قرار گرفته‌اند.
  • مشخصات مبهم: تعريف دقيقي از مديريت دولتي نوين يا مديريت گرايي وجود ندارد. بخشي از مسائل مربوط به مدل سنتي اداره امور دولتي، گرايش آن به پديد آوردن يك تئوري فراگير بود كه دستورالعمل‌ها، تئوري‌ها، و روش‌های جا افتاده و موافقت شده‌اي را تشكيل دهد.

مديريت دولتي نوين در كشورهاي در حال توسعه

ممكن است كه مديريت دولتي نوين از آن چنان محدوديت فرهنگي برخوردار باشد كه كاربرد آن در ساير كشورهاي كمتر توسعه يافته امكان‌پذير نباشد. اين كشورها چه در زمان استعمار و چه در زمان بعد از آن همواره از الگوي سنتي اداره امور دولتي پيروي كرده‌اند و از اصل اقتصاد دولتي كه مورد توجه ماركس و سوسياليسم بوده است پيروي كرده‌اند. دولت نيز براي موفق شدن از ثبات و شايستگي لازم برخوردار نبوده است و گستردگي دولت باعث شده بود كه بوروكراسي خيلي قدرتمند باشد. اكثر اين كشورها بعد از جنگ سرد و پايان عمر عقايد سوسياليستي و اقتصاد دولتي به سمت و بازار آزاد روي آوردند.

بوروكراسي وبر و مديريت علمي تيلور از جمله صادرات موفق به اين كشورها مي‌باشند و شايد تصور اين بوده است كه با تقليد و نسخه­برداري از انگليس و فرانسه مي‌توانند به موفقيت برسند. بعد از استقلال هم افكار كينز بر غرب مستولي گرديد كه يك دولت بزرگ فعال و فراگير بهترين ابزار حكومت كردن مي‌باشد. در سال‌هاي ۱۹۶۰ دولت در همه ابعاد اقتصاد و درگير شده بود و بوروكراسي نيز به دور از جامعه خود عمل كرده است و باعث ايجاد طبقه‌اي جديد گرديد. در چنين سيستمي كاركنان در پي منافع خود بودند و وفاداري به شكل يك بيماري درآمده بود و حقوق پايين سبب گرديده بود كه شغل دوم امري عادي باشد.

الگوي بوروكراتيك در اين كشورها شكست خورد و بوروكراسي براي انجام كارها از پشتيباني لازم برخوردار نبودند و رواج فساد با تبعيض و حمايت‌هاي خويشاوندي عادي بود و بوروكراسي‌ها به همين دليل قادر نبود كه خط‌مشي‌هايي وضع كند كه در جهت منافع جامعه باشد. حکومت‌های استعماري هم بوروكراسي را تكامل بخشيدند بدون آنكه نهادهاي محلي و احزاب را تقويت كنند. به همين دليل بوروكراسي به شكل قدرتمندترين بازيگر نهادي تبديل گرديد و بدون محدوديت سياسي فعاليت كند. تاكنون اداره امور عمومي در كشورهاي در حال توسعه داراي بوروكراسي به معناي حكومت به وسیله اداره و حكومت به وسیله مقامات رسمي بوده است و تنها منبع استخدام دوستان بوده‌اند و فقط نخبگان و فرزندانشان امكان ورود داشته‌اند.

در دوران بعد از استقلال اين كشورها، دولت تنها عامل توسعه اقتصادي بوده است و وظيفه ايجاد زيربنا و توليد كالا و خدمات با استفاده از مكانيزم مؤسسات عمومي بر عهده داشت. اتكا به مؤسسات دولتي به جاي اينكه عاملي براي توسعه باشد، صرفاً در جهت تأمين منافع خود و كاركنان مي­باشد. مؤسسات دولتي در اين كشورها معمولاً داراي سوددهي پاييني هستند. برخي از اين دلايل عبارتند از برخوردهاي سياسي، سوء استفاده فرصت‌طلبانه اشخاص، وجود آينده نگري ضعيف، فقدان سيستم كنترل مالي كارآمد، ضعف آموزش و فقدان جهت گيري مديران، ساختارهاي سازماني ناكارآمد و كاركنان مازاد.

بعد از جنگ جهاني دوم، اداره امور توسعه كه يكي از رشته‌هاي تخصصي اداره امور دولتي است و هدف آن نيز استفاده از روش‌های مورد استفاده در كشورهاي استعماري براي نوسازي اقتصاد و سرعت بخشيدن به روند توسعه و رسيدن به سطح كشورهاي غربي بوده است.

به طور كلي مي­توان اظهار كرد كه در اين كشورها بوروكراسي در خدمت منافع قومي مذهبي و نخبگان قرار گرفت و توجه به منافع فردي اهميت يافت.

در سال‌هاي اخير نيز طرز تلقي كشورهاي در حال توسعه از بخش دولتي و مديريت آن تغيير كرده است و درك جديدي از اقتصاد بازار و حذف تعدادي از نهادها و اقدامات دولتي به وجود آمده است.

در اين كشورها، بين سال‌هاي ۷۰ و ۱۹۸۰ بهترين دولت، دولت حداقل شمرده مي‌شده است و خصوصي سازي هم يكي از راه حل‌هاي اين دستورالعمل بوده است. بخشي از اقدامات انجام شده در دولت‌ها در برابر خواسته‌هاي سازمان‌هاي بین‌المللی مثل بانك جهاني و صندوق بین‌المللی پولي بوده است كه پنج زمينه كلي را مي‌توان نام برد: ۱) كاهش موانع تجاري ۲) بازسازي سيستم‌هاي مالي ۳) حذف پرداخت يارانه و كنترل قيمت‌ها ۴) خصوصي­سازي شرکت‌های دولتي ۵) به حداقل رساندن مداخله دولت.

فقدان شايستگي براي اجراي برنامه‌هاي كمك جهاني باعث شكست بسياري از طرح‌ها در اوائل تطبيق ساختاري در اين كشورها بوده است. بانك جهاني، سازمان ملل متحد و سازمان همكاري و توسعه اقتصادي (OECD) برنامه‌هاي متعددي را براي بهبود مديريت دولتي را اجرا كردند و معلوم گرديد كه صرفاً حداقل كردن اندازه دولت هدف اصلي از برنامه نمي‌باشد بلكه بهبود هم مدنظر است.

بانك جهاني سه شرط را ضروري می‌داند که در مديريت دولتي نوين هم وجود دارد: ۱) داشتن كاركنان با انگيزه ۲) وجود يك سيستم ارائه خدمت كارآمد و مؤثر و تعادل بين پاسخگويي و انعطاف ۳) برخورداري سياستمداران و مديران دولتي از چشم انداز، ظرفيت بالا براي تدوين و هماهنگ سازي خط مشي و توجه به اولویت‌های استراتژيك.

كاربرد اصول مديريت دولتي نوين در بخش دولتي كشورهاي در حال توسعه با مشكلاتي همراه است.

۱) مشكلات خصوصي­سازي و نداشتن قابليت لازم براي اقدامات موفقيت‌آميز مديريت

۲) به‌کارگیری اصول بازار كه با كاهش اندازه دولت همراه است نيازمند فعال كردن بازار است كه كشورهاي در حال توسعه تجربه چنداني در آن ندارند و مشكل ديگر پذيرش رويكرد تجاري در مديريت دولتي است.

۳) وجود انتظارات گسترده

۴) فقدان نهادها، كمبود سرمايه، اجراي قانون، نبود نيروي انساني متخصص و …

۵) روند سياسي شدن مديريت كه در كشورهاي در حال توسعه وسيع است.

۶) اجراي قانون و تحكيم قراردادها به خوبي انجام گيرد و لذا به‌کارگیری روش خدمات قراردادي مشكل خواهد بود و منجر به فساد گردد.

۷) اهداف مبهم باشد.

۸) در اين كشورها اين احساس وجود دارد كه هنوز يك الگوي منحصر به فردي براي توسعه همگاني وجود دارد.

۹) خطر بومي شدن فساد وجود دارد.

 مسائل اخلاقي و پاسخگويي

يكي از قوت‌هاي مدل سنتي نظام اخلاقي بود كه در آن فساد نامتعارف شمرده مي‌شد و تغيير توجه از وسائل به اهداف ممكن است به پاسخگويي و مسائل اخلاقي و حتي فساد هم منجر گردد. هود معتقد است كه مديريت دولتي جديد فرهنگ صداقت و درستي در خدمات دولتي را مفروض مي‌انگارد، از سياسي كردن خدمات عمومي هم يك مسأله اخلاقي بالقوه ظهور مي‌كند. استفاده از كادر وفادار سياسي باعث فساد فراگير و رفتارهاي غيراخلاقي مي‌گردد و اينكه در به پيمان دادن كارها مسائل وجود دارد مثل پرداخت كميسيون­هاي پنهاني به كاركنان دولت كه قراردادها را واگذار كنند.

خصوصي سازي بخش دولتي دو قسمت اساسي دارد: ۱) خصوصي كردن مؤسسه دولتي از طريق واگذاري به بخش خصوصي ۲) به پيمان دادن فعاليت‌هاي دولتي و اينكه كالا و خدمات هنوز دولتي هستند و تنها جزئيات تأمين است كه خصوصي شده‌اند. دولت كارآفرين خوب است ولي راه حل بازار در همه موارد كارساز از آب در نمي‌آيد، بلكه بايستي پیمان‌ها را به روشني نوشت و منصفانه به اجرا درآورد و تأثیر تأمين كنندگان بر تصميم‌گيري را محدود كرد و لذا بايستي از رعايت اصول مفاد پيمان و مراعات مفاد قراردادها توسط پيمانكاران مطمئن بود و البته انجام اين كارها به مهارت هم نياز دارد؛ لذا اين رويكردها بايستي واقع‌گرايانه باشد نه ايدئولوژيك. البته استيل من معتقد است كه پيمانكاران به اصول اخلاقي اعتقادي ندارند و به پيمان دادن كارها سبب مي‌گردد كه اندازه نظام بوروكراتيك افزايش يابد چون كه افراد و شرکت‌های بيشتري درگير هستند. البته پيمانكاري داراي دامنه محدودي است چون خدمات را مي‌توان به پيمان داد ولي حكومت را نه.

روابط بيروني در مدل سنتي

در مدل سنتي اداره امور دولتي، به روابط بيروني اهميت چنداني داده نمي‌شد. درون سازمان، يعني ساختار و فرآيند مركز توجه بود و فرض بر اين بود كه روابط بيروني را سياستمداران اداره مي‌كنند. با توجه به نكات مورد اشاره آليسون درباره مديريت مؤلفه‌های بيروني، مي‌توان گفت كه در مدل سنتي اداره امور دولتي، يا هيچ كدام مطلقاً به اجرا در نمي‌آيد و يا بسيار بد به اجرا درمي‌آمد.

در درجه نخست اگر هماهنگ انجام مي‌شد، به صورت بوروكراتيك بود؛ فرض بر اين بود كه روابط ميان بخش‌های يك سازمان همان است كه در نمودار سازماني تصريح شد، و هماهنگي از طريق سلسله مراتب با استفاده از اختيار عمومي سمت‌ها صورت مي‌گيرد.

دوم، فرض اين بود كه ارتباط با سازمان‌های مستقل از جمله ساير بخش‌ها يا سطوح دولت نيز توسط رهبري سياسي صورت مي‌گيرد. گروه‌های ذي‌نفع به ندرت توسط بخش اداري تحمل مي‌شد. طبيعتاً هر ارتباطي با آن‌ها به سياستمداران محول مي‌شد.

نكته سوم به ارتباط با مطبوعات و مردم باز مي‌گردد. بوروكراسي هر دو این‌ها را نسبتاً منفي مي‌بيند و به عنوان بخش ديگري از وظيفه مؤلفه‌های بيروني، به قلمرو سياستمداران مي‌راند. ارتباط نظام اداري با مطبوعات و مردم غالباً مربوط به كنترل شايعات مي‌شد و كوشش مبتكرانه‌اي براي آگاه سازي يا ترغيب جامعه بزرگ‌تری كه سازمان اداري در آن قرار داشت، هرگز به چشم نمي‌آمد.

چشم‌انداز آينده مديريت دولتي نوين

آغاز تحول از پارادايم مدل بوروكراتيك اداره امور دولتي به مدل مديريت بازار و حمله شديد ايدئولوژيك دهه‌هاي ۱۹۷۰ و ۱۹۸۰ به بخش دولتي عمدتاً در انگلستان و آمريكا بوده است. اگر در دهه ۱۹۷۰ اين باور وجود داشت كه دولت را مي‌توان تقريباً به صفر رساند، اكنون ديگر اين گونه نيست. اين روند حمله به نقش و اندازه دولت موجب دگرگوني در بخش دولتي شده است. البته اين روند هنوز كامل نشده است و استراتژي آن نيز بهبود مديريت دولتي است.

سازمان همكاري و توسعه اقتصادي دستوري براي دهه ۱۹۹۰ صادر كرد كه حاوي مطالب زير است: بخش‌های دولتي و خصوصي بهتر بتوانند از هم بياموزند، حصول اطمينان از پاسخگويي و كنترل، راه‌های بهتر اندازه‌گيري عملكرد، چگونگي تعامل دولت و بخش خصوصي، گرايش بازار و غيره.

در مدل سنتي، انعطاف‌ناپذيري براي حصول اطمينان از تحقق عدالت بوده است كه البته باعث كندي و ناتواني تطبيق با محيط شده بود. ولي اداره امور دولتي در آينده بسيار ضعيف‌تر خواهد بود. توجه به كلمه‌هاي نتايج و انعطاف پذيري، فرآيند اصلاح را به خوبي مشخص مي‌سازد. سياسي كردن احتمالاً افزايش خواهد داشت، اداره امور دولتي مشاركتي‌تر خواهد گرديد، بخشي از نقش مدير دولتي دخالت در مسائل دولتي و مديريت پاسخگويي خواهد بود و كفايت خدمات هم افزايش خواهد يافت.

پوليت معتقد است كه مدیریت گرایی به عنوان يك جزء تفكيك‌ناپذير خط مشی دولت‌های راست­گرا در مورد خدمات دولتي تبديل شده است و اينكه مديريت گرايي را بايستي پذيرفت.

قرن بيستم از زمان به كار گرفتن مدل استخدام دائمي، مدل رسمي بوروكراسي و تفكيك كامل ميان سياست و اداره، در ميان ساير ویژگی‌ها، قرن اداره امور دولتي و خدمات دولتي بوده است. اين تئوري‌ها ديگر بر پايه هيچ موازيني قابل پذيرش همگان نيستند. بخش دولتي در چند قرن آينده در چند نكته تفاوت خواهد داشت:

  • نخست، در خدمات دولتي گرايش بازار بيشتر خواهد شد و توجه به مرزها ميان بخش دولتي و بخش خصوصي و همچنين بهبود روابط ميان آن‌ها افزايش خواهد يافت. راهكارهاي دخالت دولت به ويژه راهكارهاي مربوط به بازار، بيشتر مورد استفاده قرار خواهد گرفت.
  • دوم، اداره امور دولتي در آينده بسيار انعطاف‌پذير خواهد بود. البته انعطاف‌ناپذيري براي حصول اطمينان از عدالت و فرآيند مربوط به آن بود، ولي در عمل باعث كندي كار و ناتواني تطبيق با محيط تغيير يابنده شد.
  • سوم، سياسي كردن احتمالاً افزايش مي‌يابد و اين خود نكته بحث انگيزي است. يكي از قوت‌های مفروض مدل سنتي اداره امور، عدم دخالت در سياست بود. اين موضوع هميشه غيرواقعي و ضعيف بود، زيرا جوهر اداره دولت به طور غير قابل اجتناب فرآيندي سياسي است. سياست بوروكراتيك به معنايي مثبت توسط سازمان‌های مختلف شناخته شده و عليه يكديگر به كار برده خواهد شد.
  • چهارم، احتمال دارد كه اداره امور دولتي مشاركتي‌تر نيز بشود، برعكس مدل سنتي اداره امور دولتي، كه در آن پنهان­كاري بيمارگونه رايج است، دولت فضاي بازتري پيدا خواهد كرد.
  • سرانجام اينكه، خدمات دولتي اكنون از گذشته با کفایت تر است و اين روند ادامه يابد. كارداني و مهارت عمومي افزايش يافته و اين روند ادامه خواهد يافت.

مديريت دولتي جديد يك جنبش ايدئولوژيك است كه با روند عمومي جايگزين ساختن مؤسسات دولتي با مؤسسات خصوصي همراه شده است. روش‌های انتخاب عمومي غالباً با راست جديد مرتبط مي‌شوند و مشي ايدئولوژيك طرفداران اصلي آن فراتر از حدود روش ياد شده است. مواضع موجود در اين تئوري منطقي نيستند، بلكه ایدئولوژیکند. تغييرات ساخته شده به وسیله مديريت دولتي نوين اكنون ديگر به احتمال بسيار غير قابل بازگشت هستند.

فصل هشتم: موسسه عمومي

در بيشتر كشورهاي پيشرفته، موسسه عمومي[۳۷] مدت‌هاست به عنوان بخش مهمي از بخش دولتي وجود داشته است، ولي با روند خصوصي‌سازي اندازه و اهميت آن رو به كاهش نهاده است. براي منظور داشتن موسسه عمومي به عنوان بخشي از مديريت بخش دولتي، دو دليل وجود دارد: نخست اينكه اين بخش براي بحث‌هاي مربوط به دامنه فعالیت‌های دولت اهميت ويژه‌اي دارد و مجادله و نتيجه خصوصي سازي مؤسسات عمومي بر بخش دولتي به طور كلي تأثیر دارد. دوم آنكه مؤسسات عمومي حتي در مقايسه با بقيه بخش‌های دولتي، مسائل خاصي را در زمينه مديريت مطرح مي‌كند، به ويژه كنترل و پاسخگويي سازمان‌های دولتي كه هدفشان پول سازي است.

مؤسسات عمومي هدف اصلي كساني است كه قصدشان كوچك كردن بخش دولتي است. ترديدي نيست كه دوران رونق سازمان‌های دولتي كه كالا و خدمات به مردم مي‌فروختند سر آمده است. اينكه دولت‌ها بايد اين مؤسسات را نگه دارند يا نه و شرايط و روش‌های از ميان بردن آن‌ها، مطمئناً جزء مسائل اصلي امروزند.

مؤسسات عمومي، هميشه مسائل مديريتي ويژه‌اي داشته‌اند كه از ميان آن، كنترل و پاسخگويي اهميت بيشتري دارند، زيرا مؤسسات عمومي نسبتاً مستقل از كنترل مستقيم سياسي هستند. يكي از توجيهات خصوصي‌سازي اين است كه مؤسسات عمومي را نمي‌توان به طور اثربخش كنترل كرد و پاسخگويي در آن‌ها كمتر از شرکت‌های خصوصي است.

انواع مؤسسات عمومي

موسسه عمومي يك نهاد قانوني است كه در مقياس بزرگي خدمات و كالا به عموم مي‌فروشد و درآمد مالي آن در درجه نخست به خود نهاد متعلق است. بيشتر مؤسسات عمومي در بخش غیر بودجه‌ای هستند و با استقلال قابل توجهي فعاليت مي‌كنند. محصول يا خدمتي را نمي‌توان يافت كه دست كم زماني در يك كشور متعلق به دولت نبوده است. نظر به اینکه محصولات ارائه شده توسط مؤسسات عمومی بسیار متفاوتند و محیط‌های کاملاً متفاوتی دارند طبقه بندی آن‌ها ضرورت دارد؛

عمده‌ترین مؤسسات عمومي در كشورهاي مختلف جهان عبارتند از:

۱) خدمات عام‌المنفعه

خدماتي هستند كه براي اقتصاد به طور كلي ضروري تلقي مي‌شوند. اين خدمات معمولاً از يك شبكه به واحد خانوار توزيع مي‌شوند، كه در نهايت دو ويژگي غيرمعمولي پديد مي‌آورد. نخست اتصال به خانوار به اين معناست كه در آن انحصار طبيعي يا تمايل نسبت به آن وجود دارد. پس از آنكه شبكه‌اي ايجاد شد، اضافه كردن مشتريان بيشتر، دائماً آن را ارزان‌تر مي‌كند.

ماهيت خدمات عام‌المنفعه به گونه‌اي است كه از نظر سياسي بسيار حساس است، بدين معنا كه اگر در ارائه آن‌ها نقصاني پديد آيد ناآرامي بزرگي ايجاد خواهد شد. زندگي مدرن بدون برق و گاز تحمل پذیر نيست. به علت حساسيت سياسي و گرايش به انحصار طبيعي، بسياري از دولت‌ها به طور تاريخي مؤسسات خدمات عام‌المنفعه را به مالكيت خود درآورده‌اند.

۲) حمل و نقل زميني و پست

حمل و نقل زميني و خدمات پستي هنوز در همه جا توسط دولت تأمین مي‌شود. اين خدمات واجد ويژگي‌هاي مشتركي هستند. هر دو مثل خدمات رفاهي، خدماتي ضروري هستند، ليكن بر خلاف آن‌ها با رقابت روبرو هستند. اين رقابت معمولاً از سوي صنايع وابسته است، اگرچه رقابت مستقيم نيز ممكن است پديد آيد. سابقه ضرر و زيان در حمل و نقل عمومي موجب فرسودگي سيستم‌ها شده است، زيرا در سرمايه‌گذاري تأخیر مي‌شود و اتحاديه براي حفظ شرايط كاري دوران گذشته مي‌جنگد.

اگر چه خدمات پستي در برخي كشورها هدف خصوصي‌سازي داشته است، اما خصوصي‌سازي واقعي اندكي دور از دسترس است. آنچه امكان پذیر تر به نظر مي‌آيد، ترويج رقابت از طريق مقررات زدايي و حذف محدوديت‌هايي چون انحصار قانوني است.

۳) مؤسسات در محیط‌های رقابتي

 اين مؤسسات مستقيماً با شرکت‌های خصوصي رقابت مي‌كنند كه از آن جمله مي‌توان بانک‌ها، شرکت‌های بيمه، خطوط هوايي و شرکت‌های نفتي را نام برد. اين نوع موسسه عمومي بيش از همه، موضوع بحث‌هاي كوچك‌سازي بخش عمومي بوده است.

۴) مراجع تنظيم بازار

 اين مؤسسات، متعلق به و تحت كنترل دولت هستند و تأمین مالي آن‌ها از طريق فروش محصولات است. دليل اصلي تاسيس نهاد دولتي براي محصولات اين است كه اگر به مكانيزم بازار رها شود، نتيجه حاصل از مديريت بازار براي محصولات كشاورزي موجب زيان همه مي‌شود. تنها دولت با وضع مقررات، مي‌تواند توليدكنندگان را مجبور كند كه روش‌های از پيش تعيين شده را در بازار مراعات كنند. هیأت‌های مسئول بازار معمولاً غير از قدرت نظم دهندگي خود، توانايي ديگري ندارند. خريد يا فروش اجباري چيزي است كه اين نوع مؤسسات را متمايز مي‌كند.

دلايل تاسيس مؤسسات عمومي

دولت‌ها به دلايل گوناگون مؤسسات عمومي را پديد آورده‌اند. رایس به طور کلی معتقد است كه براي وجود مؤسسات عمومي چهار دليل وجود دارد:

  1. تصحيح نقايص بازار: به خدماتي كه مورد نياز است ولي توسط بازار به اندازه كافي تأمین نمي‌شود، اشاره دارد. دولتي كردن اين صنايع ممكن است مزیت‌های قيمت تمام شده يك فروشنده انحصار را ايجاد كند، حال آنكه از تخصيص منابع بهينه به علت سودگرايي انحصاري جلوگيري كند.
  2. تغيير ساختار درآمدها در اقتصاد: به معناي تغيير ميزان سود افراد يا گروه‌های خاص است. يكي از راه‌های تغيير درآمدها، يارانه‌هاي گزاف در قيمت كالاها و خدمات مؤسسات عمومي است.
  3. تسهيل برنامه‌ريزي اقتصادي بلندمدت متمركز: انگيزه‌اي است كه در برخي كشورها به كار مي‌رود. توسعه كلي موسسه عمومي به ويژه بخش خدمات رفاهي نيز از اين مقوله است. برخي كوتاهي‌ها ناشي از انحصار طبيعي نيست، بلكه جنبه توسعه‌نیافتگی دارد. يعني بازار آزاد توان تأمین زیرساخت‌های ضروري را ندارد. غير از دولت هيچ كس منابع لازم جهت ايجاد و توسعه خدمات كليدي را ندارد يا دولت بايد اين خدمات را ارائه دهد و يا اين خدمات اصلاً ارائه نشود.
  4. تغيير ماهيت اقتصاد، از سرمايه‌داري به سوسياليستي: در برخي كشورها عامل اصلي بوده است. در انگلستان، در دوران پس از جنگ، راه آهن، فولاد و زغال سنگ ملي شد تا ستادهاي فرماندهي اصلي اقتصادي در اختيار دولت قرار گيرد. مؤسسات عمومي به عنوان نوعي سوسياليسم منعطف و تلطيف شده و شايد مرحله‌اي از گذار به سمت سوسياليسم كامل تلقي مي­شوند.

در مجموع مي‌توان گفت كه براي دولت‌ها يك هدف پايدار و ثابت براي استفاده از مؤسسات عمومي وجود نداشته است. اگرچه سودآوري نكته با اهميتي است، ليكن براي مؤسسات عمومي مجموعه دلايل گوناگوني فراتر از سوددهي وجود داشته است.

مجادله خصوصي سازي

پس از انتخاب دولت مارگارت تاچر در ۱۹۷۹ در انگلستان، مجادله عميقي بر سر موضوع خصوصي سازي پديد آمد و دهه ۱۹۸۰ با برنامه­هاي جامعه و مداوم خصوصي سازي هم‌زمان شد. خصوصي‌سازي مؤسسات عمومي به يك نهضت جهاني تبديل شده است. اصطلاح خصوصي‌سازي مي‌تواند معاني بسياري داشته باشد و آن گونه كه از نامش برمي‌آيد، مي‌توان آن را به معناي باز گردانیدن دارايي‌هاي متعلق به دولت، به بخش خصوصي گرفت، كه در آن كنترل فعاليت توسط انتشار سهام از بخش دولتي به بخش خصوصي منتقل مي‌شود. البته درست‌تر اين است كه خصوصي سازي را به عنوان كاهش دخالت دولت به طور کلی تلقي كرد. خصوصي‌سازي را به چهار شيوه مي‌توان اجرا كرد:

  1. پرداخت مستقيم هزينه[۳۸] : به جاي تأمین مالي از طريق ماليات، استفاده كننده بايد هزينه را بپردازد.
  2. به پيمان دادن[۳۹] : استفاده از پيمانكاران خصوصي به جاي توليد توسط دولت
  3. ملی زدایی كردن[۴۰] : حجم زيادي و كاهش دامنه فعاليت دولت
  4. آزادسازي[۴۱] : برداشتن محدوديت‌هاي قانوني از بخش خصوصي براي رقابت با بخش دولتي.

بحث‌هاي اصلي اين مجادله عبارتند از: بحث‌هاي اقتصادي مدافع خصوصي سازي، كارآيي مديريت و خصوصي سازي، بحث‌هاي ايدئولوژيك

۱) بحث‌هاي اقتصادي مدافع خصوصي سازي

از جمله عبارتند از، كاهش مالیات‌ها از طريق درآمد فروش، مواجه كردن فعاليت‌ها با نيروهاي بازار و رقابت و كاستن از مخارج دولت و سهم دولت از كل اقتصاد. بحث اصلي مخالف خصوصي سازي، مسأله انحصارهاست كه در آن، انحصارهاي خصوصي ممكن است قدرت خود را براي افزايش قيمت و كاستن از خدمات به كار برند و مصرف كنندگان را زیانمند سازند.

ترغيب رقابت، بخش جذاب برنامه خصوصي سازي است. در تئوري رقابت محرك‌هاي قدرتمندي براي كارآيي توليد و قيمت­گذاري فراهم مي‌سازد. هر قصوري در رسيدن به سطح عملكرد رقبا، در فرصتي كوتاه به شكل از دست دادن سهم بازار و اختلال در وضع مالي رخ نشان خواهد داد.

تبديل يك انحصار عمومي به خصوصي رقابت را بهبود نمی‌بخشد و ممكن است حتي ايجاد رقابت در آينده را دشوارتر هم بكند. ساده­ترين راه ايجاد رقابت به جاي فروش دارايي‌ها، مقررات زدايي صنعت است، مگر اينكه مقررات زدايي همچنان با فروش دارايي‌ها برقرار شود.

انحصارها زماني به عنوان دليل اصلي مالكيت دولت تلقي مي‌شد، اما اين دليل اهميت خود را از دست داده است. بر اساس مطالعات انجام گرفته درباره خصوصي سازي در بريتانيا بزرگ‌ترین مسائل در خصوصي‌سازي خدمات رفاهي پديد آمده است.

يكي از بحث‌هاي اقتصادي داغ در دفاع از روند خصوصي سازي، كاهش يارانه‌هاي جبران است و آن هنگامي است كه موسسه‌اي، قيمت‌هاي متنوعي را به كار مي‌برد تا در كل فعاليت‌هاي سودآور، فعالیت‌های مطلوب ليكن بدون سود را جبران نمايد. يارانه جبراني شيوه نامشهودي است براي كمك و ياري رساندن به محرومان يا گروه‌هایی كه از قدرت سياسي ويژه‌اي برخوردارند.

۲) كارايي مديريت و خصوصي سازي

بحث كارايي خصوصي سازي، مدعي است كه مديريت بخش خصوصي ماهيتاً بر مديريت دولتي برتري دارد. مديريت مؤسسات عمومي، دستخوش مشكلاتي است كه عملكرد آن را محدود مي‌سازد. در ساختار مشوق‌های موجود براي مديريت تفاوت تئوريك دارند و نظر به اينكه مؤسسات عمومي در محيطي سياسي به سر مي‌برند، مي‌توان گفت كه مديريت در آن‌ها پيچيده‌تر است.

شواهد سيستماتيك درباره كارآيي نسبي توليد خصوصي و عمومي بسيار محدود است و تعميم جهان‌شمول فقط از معدودي مطالعات تجربي و مثال‌های احساس­برانگيز ناشي شده است. شواهدي وجود دارد كه روند خصوصي‌سازي براي عمليات در اندازه‌هاي كوچك، كارآمدتر است. شايد طرفداران خصوصي‌سازي، به اشتباه فعالیت‌های واقعي مديريت در بخش دولتي را با دنياي ايده‌آل مديريت خصوصي مقايسه مي‌كنند.

۳) بحث‌هاي ايدئولوژيك

خصوصي‌سازي بخشي از مجادله عمومي‌تري درباره شايستگي سيستم‌هاي تخصيصي منابع بازار و غيربازار است. ملاحظات ايدئولوژيك مطمئناً در بحث‌هاي خصوصي سازي اهميت دارند. در يك سو كساني بر اين باورند كه خصوصي‌سازي نقش دولت را محدود مي‌كند و برتري مؤسسات خصوصي را تائيد مي‌كند. از ديگر سو مخالفان خصوصي­سازي، مؤسسات عمومي را به چشم پديدآورندگان عدالت و حتي جامعه سوسياليستي مي‌نگرند. در مجادله ايدئولوژيك بر سر خصوصي­سازي، مطمئناً طرفداران خصوصي­سازي برنده شده‌اند، اين داوري بر اساس نتيجه كار صورت مي‌گيرد. در هر صورت به نظر مي‌رسد كه بحث‌هاي عملگرايانه بر بحث‌هاي ايدئولوژيك غلبه يافته است.

مجادله اكنون به نفع طرفداران خصوصي‌سازي پايان يافته است و اين با وجود عدم قطعيت بحث‌هاي اقتصادي به طرفداري از روند خصوصي‌سازي است. هيچ شاهد قاطعي درباره برتري كارايي بخش خصوصي وجود ندارد و بحث‌هاي ايدئولوژيك هم قانع كننده نيستند. با وجود آنكه نخستين موج خصوصي‌سازي بسيار ايدئولوژيك و كاملاً ستيزه جويانه بوده ليكن به مرور كمتر مورد بحث بوده و بيشتر آن را پذيرفته‌اند.

برای دانلود فایل ورد این مطلب کلیک کنید

برچسبها
جعبه دانلود
مطالب مرتبط

دیدگاهی بنویسید.

بهتر است دیدگاه شما در ارتباط با همین مطلب باشد.

0